處于轉(zhuǎn)型期的中國需要政府發(fā)揮諸多方面的積極作用，這是其他任何組織都無法替代的。對(duì)政府作為的這種客觀需要與20世紀(jì)80年代興盛于西方的政府績效評(píng)估之風(fēng)結(jié)合在一起，使得績效考核在中國盛行，以至于幾乎所有行業(yè)都在進(jìn)行績效評(píng)估活動(dòng)，而如何提升政府能力已然成為公共管理學(xué)研究的熱門話題。
績效考核局限凸顯
績效考核盛行的重要原因在于管理上的可操作性，而這種可操作性來自對(duì)政府作為的細(xì)化。無論相關(guān)指標(biāo)來自客觀數(shù)據(jù)還是主觀賦權(quán)，不僅要細(xì)化到可操作的程度，還要“量化”得可以“打分”，如此才能成為足以對(duì)受評(píng)者產(chǎn)生實(shí)際作用的“指揮棒”，從而有助于提升政府能力（這里僅指“執(zhí)行力”）。然而，不能不說，看似客觀、科學(xué)的績效評(píng)價(jià)背后蘊(yùn)藏著強(qiáng)烈的主觀意圖。
不僅如此，根據(jù)指標(biāo)來評(píng)價(jià)政府績效時(shí)，關(guān)于政府工作好壞的判斷取決于指標(biāo)設(shè)計(jì)得合理與否。細(xì)化的工作和據(jù)此評(píng)價(jià)的主體通常是專家或上級(jí)，因此公民往往被排除在績效評(píng)價(jià)的過程之外。還有，公共問題大小不同、性質(zhì)各異，而且解決所需時(shí)間長短不一。其中，有些問題可以量化，有些則不能。解決較重大的問題，不僅變量多、所需時(shí)間長，而且只能根據(jù)抽象的理論分析理解并找出解決途徑。量化有時(shí)會(huì)誤導(dǎo)判斷和據(jù)此做出的相關(guān)行為走向，如量化是“平均數(shù)據(jù)”的時(shí)候。為了便于操作而設(shè)定的指標(biāo)具體可感，由此引導(dǎo)評(píng)價(jià)者和被評(píng)價(jià)者導(dǎo)向某種具體可見的結(jié)果，而對(duì)那些正在進(jìn)行中的過程常常視而不見，或者無法將那些必須通過定性分析才可以弄清楚的問題列入要關(guān)注的范圍。也就是說，因其操作性和量化特征，關(guān)于政府績效的評(píng)價(jià)通常傾向于結(jié)果導(dǎo)向。由于真正重要的公共問題通常難以被量化，這就有可能造成政府工作圍繞瑣碎的指標(biāo)花費(fèi)大量精力和時(shí)間，甚至歪曲了政府公共行政的真正目標(biāo)。
決定政府能力的因素很多，我們必須去尋找其中比較重要或根本性的因素來努力提升政府能力。在眾多因素中，上述依據(jù)指標(biāo)的“指揮棒”作用非常有限。因?yàn)槟切┲笜?biāo)相對(duì)于真實(shí)的政府過程而言，不僅涵蓋范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及，而且太過簡化。社會(huì)科學(xué)雖然可以從包括自然科學(xué)在內(nèi)的所有領(lǐng)域汲取所需養(yǎng)分，但所面對(duì)的問題（包括政府及其所要解決的大部分公共問題）卻不是能夠用線性思維來完全理解的。因此，認(rèn)真探討如何理解政府能力，影響政府能力的因素都有哪些，這兩個(gè)問題是解決如何提升政府能力問題的邏輯前提。
機(jī)制建設(shè)更符合長遠(yuǎn)戰(zhàn)略
通常所說的能力主體是個(gè)體，但在政府能力的語境中，能力概念就必須擴(kuò)展至為達(dá)到某種目的而做出一定行為的所有實(shí)體。這種意義上，能力是為順利進(jìn)行某種活動(dòng)而發(fā)揮的行為主體的能量。但能量是隱形的，我們所能看到的只是其擁有者做出的種種行為及其產(chǎn)生的作用和結(jié)果，因此必須探明這種能量來自何處。
在社會(huì)領(lǐng)域中，能量擁有者就是行為實(shí)體，而行為實(shí)體則包括自然人和由其構(gòu)成的組織。國家政府是組織的特殊形態(tài)（奧爾森語）。在能力問題上，這兩者的能力構(gòu)成要素及其產(chǎn)生所必要的條件顯然是有區(qū)別的，政府能力體現(xiàn)為各個(gè)要素的協(xié)調(diào)性和整體性能量。為了使得由眾多個(gè)體組成的組織按一定方向協(xié)調(diào)行動(dòng)，首先要通過某種方式整合這些個(gè)體，其次需要組織成員接受該組織的性質(zhì)和基本運(yùn)行方式。這就是社會(huì)科學(xué)的專有名詞——體制所具有的基本含義。然而，這種概念意味著體制并不具體參與調(diào)整個(gè)體或組織行為的過程。盡管新制度主義已經(jīng)產(chǎn)出了豐碩成果，也愈為學(xué)界廣泛接受，但在相關(guān)學(xué)術(shù)討論中有一個(gè)缺憾，即并沒有區(qū)分體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、制度等不同層次的概念，而是將這些統(tǒng)稱為“制度”。不區(qū)分這些概念的一個(gè)明顯負(fù)面后果，是難以深入了解以上不同層次“制度”的特征和含義，而這有可能在實(shí)踐中導(dǎo)致改善公共問題的著力點(diǎn)究竟是什么這一問題變得模糊。
體制的整體性等特征及基本含義意味著，在體制正確反映時(shí)代精神的前提下，能夠基本保障其所涉范圍內(nèi)的整體運(yùn)行。但這種運(yùn)行順暢與否還依賴于機(jī)制的落實(shí)，由此形成基本滿意的各種秩序。機(jī)制處在體制與秩序之間，而且機(jī)制正是產(chǎn)生組織能力的主要源泉。
現(xiàn)代社會(huì)是組織社會(huì)，而政府更是龐大的組織集合。個(gè)體行為由法律或道德等具體行為規(guī)則來調(diào)整，但組織內(nèi)的各種復(fù)雜過程和組織間關(guān)系等卻無法通過這些來規(guī)范。雖然組織行為由個(gè)體行為構(gòu)成，但個(gè)體行為不能自動(dòng)形成有序的組織過程。組織通過復(fù)雜的安排（所希望的行為軌道和程序）匯聚個(gè)體行為并引導(dǎo)其形成所期望的秩序，這種安排就是機(jī)制。根據(jù)機(jī)制的這種主要含義及其與體制和秩序的基本關(guān)系，可以初步得出關(guān)于政府能力究竟來自何處的答案。既然政府由組織組成，而組織又由個(gè)體組成，那么政府領(lǐng)導(dǎo)人和其他公務(wù)員的個(gè)體能力確實(shí)是政府能力所不可或缺的一部分。
然而，組織并不等同于其成員的機(jī)械相加。這就是說，提升政府能力的途徑還必須從政府成員以外去尋找，而現(xiàn)代政府的能力也不能寄托在個(gè)人能力上。實(shí)際上，政府能力無時(shí)無刻不依賴于政府各部門和公務(wù)員之間的溝通、協(xié)調(diào)、合作，而且對(duì)于各種問題還要不斷做出決策并予以落實(shí)，這些過程的順暢程度則依賴于機(jī)制的合理性和穩(wěn)定性。這里的合理性主要取決于相關(guān)知識(shí)的吸納程度，而穩(wěn)定性則主要取決于相關(guān)問題上的法制化程度。有關(guān)這些過程的軌道及程序的安排合理與否，將決定政府運(yùn)行上的整體效能，這就是原本意義上的政府能力。因此，如果我們從政府本身入手去理解其能力，那么政府能力問題就轉(zhuǎn)化為機(jī)制能力的問題。
機(jī)制建設(shè)顯然不如績效考核那樣“速效”，但遠(yuǎn)比后者有助于長治久安。如果說后者屬于技術(shù)層面，那么前者則屬于國家建設(shè)層面，而且是后者能夠發(fā)揮所期功效的基本環(huán)境之一。還有，績效考核的實(shí)施是相對(duì)封閉的過程，但由于機(jī)制與體制和秩序間，以及各種機(jī)制間的必然聯(lián)系，機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行只能是開放性的，這種開放性當(dāng)然包括政府與社會(huì)的關(guān)系。這就要求我們必須以更廣闊的眼界來探索如何提升政府績效和政府能力的問題。因此，我們必須冷靜思考，政府過程需要什么樣的政府能力，當(dāng)今中國改革的目標(biāo)究竟需要何種政府能力，這無疑是中國公共管理學(xué)研究中具有重大意義的現(xiàn)實(shí)觀照。
（作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院）
