關于“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”

文件解讀。十八屆三中全會決定第21條規(guī)定中值得重視的有以下兩條：a、保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。b、建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。以下分別解讀：

第一條第一句“保障農(nóng)戶宅基地用益物權，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，前半句基本是對《物權法》條款的重申。因為農(nóng)民的承包地承包經(jīng)營權和宅基地使用權不同于可以自由轉讓與買賣的物權，因此被特稱為“用益物權”。第一句的后半句意味著，當前農(nóng)村宅基地制度不完善，應該進一步改革完善。當前中國農(nóng)村宅基地是由集體提供，農(nóng)戶無償獲得、免費使用的，實行一戶一宅制度。對作為村社集體成員的農(nóng)戶來講，宅基地是一項基本福利，是為農(nóng)戶生產(chǎn)和生活提供保障的制度，農(nóng)戶可以在自己的宅基地上搭建自建自有自用的住宅和進行生產(chǎn)生活的附屬設施。按法律規(guī)定，農(nóng)民宅基地及建筑其上的設施只能自用，不得進行非家庭的經(jīng)營性目的。

現(xiàn)在的問題是，在城郊農(nóng)村、沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村尤其是城中村，農(nóng)民普遍在自己的宅基地上搭建大面積建筑以出租謀利，宅基地已經(jīng)事實上用于非家庭的經(jīng)營性目的。農(nóng)民為了謀取最大利益，而盡可能建筑大面積高密度的住房，從而在城中村出現(xiàn)了大量貼面樓、握手樓。在城郊農(nóng)村出現(xiàn)了以出售宅基地上房屋謀利為目的的巨量小產(chǎn)權房。而在一般地區(qū)的農(nóng)村，大量農(nóng)民進城務工經(jīng)商，甚至進城購房安居，同時卻并未退出農(nóng)村宅基地，結果出現(xiàn)了農(nóng)村總人口減少，農(nóng)村宅基地使用面積卻持續(xù)增加的怪事，從而“浪費”了土地資源。

改革完善農(nóng)村宅基地制度，就是要保證農(nóng)村宅基地的有效有序使用，減少宅基地浪費，節(jié)約農(nóng)村土地資源。

第一條第二句“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”，此句的關鍵詞是“農(nóng)民住房財產(chǎn)權”，限定詞是“慎重穩(wěn)妥”，目標是“抵押、擔保、轉讓”。過去一般不提“農(nóng)民住房財產(chǎn)權”，因為農(nóng)民住房是搭建在集體無償提供的宅基地上的，是自建自有自用的。“推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”，也就是說，允許農(nóng)民以自有住房抵押、擔保，以獲取資金進行建設，也允許轉讓住房，這樣就改變了過去農(nóng)民住房自建自有自用的規(guī)定，使農(nóng)民可能通過轉讓住房來獲得財產(chǎn)性收入。

“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進”，其中的含義是“推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓”，其后果如何，風險多大，現(xiàn)在仍然不很明確，需要控制試點范圍和幅度，慎重穩(wěn)妥推進，邊試邊看，而不可操之過急。風險在哪里？最大的風險是，農(nóng)民住房及其下的宅基地是唯一的，一戶一宅，一旦農(nóng)民將住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓出去，雖然可能獲取進城資金，但若進城失敗，農(nóng)戶卻不可以再返回農(nóng)村來了，因為根據(jù)一家一宅政策，既然已經(jīng)將住房和宅基地轉讓出去，集體就不可能再為農(nóng)戶分配宅基地了。

以住房財產(chǎn)權作為抵押、擔保獲取的資金可以用在三個方面，一是生活，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，三是進城。前兩者仍然要在村莊生活，若因為抵押、擔保而失去住房，對農(nóng)民而言是不可承受之重，因為住房是農(nóng)民最基本的保障。若是進城，往往是進城困難的農(nóng)戶才會通過抵押、擔保、轉讓來獲取進城所需最低費用，真正有能力進城安居者很少會將住房抵押、擔保、轉讓出去?；蛘哒f，住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，真正實踐的恰恰是只能勉強進城的農(nóng)戶，這些農(nóng)戶進城后，若遇失敗，無法在城市安居，他們就無法退回農(nóng)村。因為住房財產(chǎn)權的抵押、擔保、轉讓，農(nóng)民失去了之前在城鄉(xiāng)之間的進退有據(jù)。而農(nóng)民在城鄉(xiāng)進退有據(jù)正是中國可以保持“發(fā)展中的穩(wěn)定”的關鍵之一。因此，住房財產(chǎn)權的抵押、擔保、轉讓，其結果可能是不該抵押的農(nóng)戶去抵押，該轉讓的農(nóng)戶卻不愿轉讓。

第一條第三句“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道”，這句很值得討論。有人認為，當前農(nóng)民之所以窮，是因為捧著金飯碗討飯吃，農(nóng)民的金飯碗就是他們承包地的承包經(jīng)營權、宅基地使用權和自建自有自用的住房。但是，農(nóng)民承包地的承包經(jīng)營權是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，承包地上不可能種金子，承包經(jīng)營權轉讓是不可能獲得巨額財產(chǎn)性收入的。因此，所有希望都在宅基地及所建住房上。農(nóng)民的確可以在宅基地上建寬大住房，可以有農(nóng)家小院，但農(nóng)民在農(nóng)村，要住在自家房屋進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活，即使進城務工經(jīng)商，也很可能會進城失敗，因此不會隨意將住房轉讓出去，以留退路。農(nóng)民留下退路，就是風險投資，就是基本保障，降低風險從來都是要成本的，基本保障是不可交易的。因此，農(nóng)民不隨便轉讓住房變現(xiàn)為財產(chǎn)性收入的決策相當理性。也就是說，對于全國絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民來講，農(nóng)村的宅基地和住房是農(nóng)民的基本保障，基本保障是不能交易和轉讓的。從這個意義上說，提出“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道”，似乎為時尚早。

此外，因為土地不可移動，建筑在宅基地上的農(nóng)民住房也是不可移動的，而決定住房價值最重要的因素是區(qū)位。北京中心地區(qū)與一般農(nóng)村一平方米住房的價值相差百倍甚至千倍。允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，對于城郊農(nóng)民來講，因其區(qū)位優(yōu)勢，他們可以在宅基地上建大面積高密度住房轉讓獲利，并因此可以成為千萬甚至億萬富翁，成為土地食利者，而對于一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)農(nóng)民來講，住房即使低于建筑成本也無人來買，農(nóng)民根本不可能從住房財產(chǎn)權的轉讓中獲取增加財產(chǎn)性收入的渠道。另有一種可能，即城市過剩資本為了實現(xiàn)保值增值目的而到農(nóng)村購買農(nóng)民的住房，農(nóng)民用低價將住房轉讓出去，獲得不多的財產(chǎn)性收入，結果是農(nóng)民很快將所得甚少的貨幣性財產(chǎn)性收入用掉了，卻永遠失去了作為不動產(chǎn)的家。

第二條可以分為相互聯(lián)系的兩句：“建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場”，“推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”。此條內容筆者已在解讀決定第20條時進行過說明，此處稍作補充：農(nóng)村產(chǎn)權主要是不動產(chǎn)，包括承包經(jīng)營權、宅基地使用權、住房等，過去不動產(chǎn)交易都是在村社熟人社會內進行的，傳統(tǒng)時代如此，新中國集體經(jīng)濟制度安排亦如此。建立公開、公正、規(guī)范的產(chǎn)權流轉交易市場，就可能徹底破壞已有數(shù)百年歷史的熟人社會及其規(guī)則，其后果的嚴重性不言而喻。不動產(chǎn)不可移動，農(nóng)村熟人社會社區(qū)不同于城市，這要切記。若是農(nóng)村產(chǎn)權交易所主要交易地權指標，情況或有不同，筆者將在后文評論。

政策辨析。“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”給人以豐富聯(lián)想，筆者以為，討論農(nóng)民財產(chǎn)權利，需要回到當下中國發(fā)展階段及農(nóng)民具體處境中討論，千萬不可泛泛而論，也不可想當然。為此，以下幾個問題不能不進行認真辨析：

第一，基本保障能否成為財產(chǎn)權進行交易。顯然，承包地的承包經(jīng)營權、宅基地使用權和住房都是在村莊生產(chǎn)和生活的農(nóng)民進行生產(chǎn)和生活的基本條件和基本保障，是不能失去的，而且一旦失去農(nóng)民將無法再繼續(xù)在村莊生產(chǎn)和生活下去。因此，對于依然要在村莊進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶來講，這三項保障不可交易，也就不能成為所謂財產(chǎn)權。對于進城農(nóng)民，情況又分兩種，一種是有能力在城市體面安居者，這部分進城人口在城市有穩(wěn)定就業(yè)和可靠收入，他們不會將宅基地、承包地和住房抵押、轉讓出去，寧愿將此留作“鄉(xiāng)愁”。另有部分進城農(nóng)民，或者因子女結婚買房現(xiàn)金不足，或者因為做生意缺乏流動資金，或者由于子女上學及父母治病等急于用錢，只好將承包經(jīng)營權、宅基地使用權和住房轉讓出去，而他們往往同時又是進城失敗風險極高的農(nóng)戶，一旦進城失敗，又不能再回到農(nóng)村，這對于農(nóng)民，對于城市，對于中國現(xiàn)代化，顯然都不是福音。因此，在當前承包地的承包經(jīng)營權、宅基地使用權和住房仍然是大多數(shù)農(nóng)民基本保障的情況下，期待農(nóng)民通過這三項保障的抵押、擔保、轉讓來獲取財產(chǎn)性收入，無疑是風險極大的，是可能造成嚴重后果的，是不應該的?；颈Ｕ喜荒芙灰讘且粭l基本原則。

第二，因為農(nóng)民無法實現(xiàn)財產(chǎn)權才導致城鄉(xiāng)差距越拉越大？周其仁、文貫中等學者認為，城鄉(xiāng)差距之所以越拉越大，是因為不允許農(nóng)民實現(xiàn)自己的財產(chǎn)權，即不允許農(nóng)民將自己承包地的承包經(jīng)營權、宅基地使用權和住房用于抵押、擔保、轉讓和買賣。若可以的話，農(nóng)民就能獲得財產(chǎn)性收入從而可以進城，而城市人可以到農(nóng)村買地買房，成為農(nóng)村人。這樣一來，農(nóng)民帶著賣地賣房所得財產(chǎn)性收入進城了，城市工商資本和富裕人群通過買地買房下鄉(xiāng)了，城鄉(xiāng)差距自然就縮小了。

若這樣來講，縮小城鄉(xiāng)收入差距倒真有可能。但現(xiàn)在的問題是，農(nóng)民賣地賣房獲得的收入非常有限。在一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)，農(nóng)地價值來自其地租除以利率，大致每畝1～2萬元，因為沒有區(qū)位優(yōu)勢，農(nóng)民住房最多也就10萬元，一個農(nóng)戶承包經(jīng)營權、宅基地使用權和住房一共可以賣20萬元，若進城，最多只可能在縣城買房。到了縣城，年老父母不能再從事農(nóng)業(yè)，年輕子女在縣城務工的收入很難維持一個家庭在城市的體面消費，農(nóng)民家庭因為進城而生活艱難，無法體面安居。而城市工商資本到農(nóng)村買地買房，若是用于經(jīng)營，農(nóng)地經(jīng)營很難賺錢，過去生產(chǎn)性和保障性的土地和住房就會成為保值手段、休閑手段。

在中國目前發(fā)展階段及中國所處全球化分工體系的位置上，中國一定會有一個龐大的就業(yè)不穩(wěn)定、收入不高的底層。這個龐大的金字塔結構的底層，在當前中國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的安排下，還可以實現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間往返，若進城失敗，仍然可以回到農(nóng)村，過溫飽有余的熟人社會的生活，可以有自己的農(nóng)家小院，可以與土地結合起來自給自足?？傊?，他們可以有比在城市貧民窟更好的生活。如果通過讓農(nóng)村窮人進城、城市富人下鄉(xiāng)來拉平城鄉(xiāng)差距，這樣的結果是，不僅沒有改善原有農(nóng)村窮人的處境，反而惡化了急需變現(xiàn)農(nóng)民的處境，又給資本過剩的城市人以資產(chǎn)增值保值手段。表面上看起來給農(nóng)民更大財產(chǎn)權對農(nóng)民有利，實際上卻是讓農(nóng)民失去了最后的基本保障，進城失敗后，只能落入到城市貧民窟中。這是對農(nóng)民的不負責任，是后患無窮的政策主張。

第三，農(nóng)民進城卻仍然占有宅基地是嚴重浪費？現(xiàn)在有一種認識，認為當前農(nóng)民進城了，農(nóng)村宅基地卻沒有退出，出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少和農(nóng)村宅基地面積擴大的倒掛。如果允許農(nóng)民將農(nóng)村宅基地和住房與城市住房相交易，就既可以改善農(nóng)民在城市的居住條件，又退出了農(nóng)村宅基地，節(jié)約了土地資源。但是，宅基地和住房的最大特點是不可移動，因為不可移動，在不同區(qū)位的住房就具有完全不同的價值，過去上海流行的“寧要浦西一張床，不要浦東一棟房”，即是如此。農(nóng)民在農(nóng)村的住房與已經(jīng)形成經(jīng)濟聚集、具有規(guī)模效益的城市住房，是完全不同的兩碼事。

進城農(nóng)民工之所以仍然要保留農(nóng)村住房，其中最根本（注意“根本”二字）的原因是，進城農(nóng)民工對自己能否在城市體面安居有清醒而且理性的判斷，留下農(nóng)村住房，是為了防止進城失敗而留的退路，這是一種風險防范機制，因此是基本保障。如前已述，在當前中國發(fā)展階段，進城農(nóng)民工的大多數(shù)都難以在城市體面安居，國家也不可能為所有進城農(nóng)民工提供高額的全覆蓋社會保障，這與政策、制度和良好愿望無關，而只與中國經(jīng)濟發(fā)展階段有關。因此，讓進城農(nóng)民工保留農(nóng)村宅基地和住房，就不僅降低了農(nóng)民進城的風險，而且極大地降低了中國現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)不穩(wěn)定局面的風險。保留進城農(nóng)民宅基地因此成為一種風險分擔機制，這是農(nóng)民與國家的合謀，是風險成本而非浪費。

從另一個方面來講，認為農(nóng)民宅基地空在那里是浪費的觀點，并非真正關心糧食安全和土地資源。當前中國農(nóng)產(chǎn)品供給總體過剩，耕地季節(jié)性拋荒比比皆是，還沒有到必須將農(nóng)民宅基地復墾種糧的地步。

關于“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”

文件解讀。十八屆三中全會《決定》第11條規(guī)定中值得重視的有以下幾條：a、在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。b、縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。c、建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。以下分別解讀：

第一條前半句“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股”，關鍵詞有三組，一是“符合規(guī)劃和用途管制”，二是“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”，三是“出讓、租賃、入股”。首先來看農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。按《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”按此條，就不應該有農(nóng)村經(jīng)營性建設用地。不過，考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等實際需要，《土地管理法》又為村社集體進行建設使用土地留下一個小小缺口，即：

第五十九條鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設；建設用地，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

第六十條農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。

按照前款規(guī)定興辦企業(yè)的建設用地，必須嚴格控制。

由此，全國農(nóng)村形成了具有一定規(guī)模的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。由于審批控制很嚴格，這樣經(jīng)過批準由農(nóng)地轉為非農(nóng)建設用地的土地面積很少，全國大約不超過1000萬畝。真正構成當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的主體部分是在《土地管理法》出臺并嚴格執(zhí)行之前，因為鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，大量農(nóng)地用于興辦工業(yè)和商業(yè)，雖然后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，但土地非農(nóng)使用已成事實，由此形成當前最大規(guī)模的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地。此外，在珠三角地區(qū)發(fā)展早期，地方政府鼓勵村社集體自蓋廠房招商，鼓勵農(nóng)民自建住房出租給外來農(nóng)民工租住，由此形成了大量非農(nóng)使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。這部分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地總面積不超過5000萬畝，在《土地管理法》出臺前就已使用，所以并未違反《土地管理法》第43條的規(guī)定。因此，在建設用地市場上，客觀形成了既有國有土地，也有集體土地的現(xiàn)實。這是一個歷史遺留問題，如何化解這一歷史遺留問題，是中央必須考慮的問題。

十七屆三中全會決定中就已提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”，其中十分明確的是要解決歷史遺留問題，即不允許新增集體經(jīng)營性建設用地。如果一方面城鄉(xiāng)建設用地同權同價，另一方面又放開集體將一般建設用地甚至耕地變成經(jīng)營性建設用地，將會導致嚴重后果。此外，當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地分散在全國60多萬個行政村，主要集中在沿海發(fā)達地區(qū)，尤其集中在長三角和珠三角。因為土地的不可移動性，散布在全國的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地如何發(fā)揮作用也是一個待解難題。

再來看“符合規(guī)劃和用途管制”。中國與世界上絕大多數(shù)國家一樣，在土地使用上實行用途管制。所謂“用途管制”，即將土地分為不同用途，并按不同用途進行使用管制。其中最基本的用途管制是將土地分為農(nóng)地和建設用地，農(nóng)地轉用為建設用地要由國家進行嚴格控制與審批。建設用地又分為多種，比如城市建設用地分為城市工業(yè)用地、公益事業(yè)建設用地、經(jīng)營性建設用地等；農(nóng)村建設用地分為農(nóng)村經(jīng)營性建設用地、農(nóng)村公共服務及基礎設施建設用地和農(nóng)民宅基地。不同用途土地不能隨意改變用途。正因為土地不可移動，土地使用就必須符合規(guī)劃，否則就會嚴重失序。土地規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟建設和城市發(fā)展內在需要與客觀規(guī)律進行的。只有在符合規(guī)劃和用途管制情況下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地才能出讓、租賃和入股。

“出讓、租賃和入股”這組關鍵詞較《土地管理法》中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地只能自用的規(guī)定很不相同，即已經(jīng)承認了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以作為一般生產(chǎn)要素參與到生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。正是這一組關鍵詞，引出下一句“（農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地）實行與國有土地同等入市、同權同價”，這樣，之前受到較大限制無法獲得完全土地權能的集體經(jīng)營性建設用地就獲得了與國有建設用地同等的權能。

總體來講，此條重在解決歷史遺留問題。改革開放先行者深圳一直存在大量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地權能如何發(fā)揮作用的難題，即在國有建設用地以外，深圳還有面積極大的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，與國有建設用地犬牙交錯，但因為二者性質不同，不能入市、不能同權同價，而使深圳無法有效整合使用建設用地。2012年，經(jīng)國土部批準，深圳全部農(nóng)村土地轉為國有性質，之前的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地變成國有建設用地，可以直接入市，從而使深圳可以有效配置土地資源，合理進行城市規(guī)劃。

深圳將農(nóng)村集體土地轉為國有是一種解決歷史遺留問題的辦法，而允許集體經(jīng)營性建設用地“與國有土地同等入市、同權同價”，是同樣的解決歷史遺留問題的辦法。這樣一種解決歷史遺留問題的辦法必須控制新增農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，即不應當再批準一般農(nóng)用地和農(nóng)村非經(jīng)營性建設用地轉用為經(jīng)營性建設用地。如果放開農(nóng)村土地轉為經(jīng)營性建設用地，其后果就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地大量產(chǎn)生，位于城市建設規(guī)劃區(qū)的農(nóng)村就可以因其經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同價同權，而獲取巨額土地增值收益，并因此滋生出一個龐大的土地食利階層。對此，后面將結合征地制度作進一步討論。

第二條可以分解為三句，即“縮小征地范圍”，“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。

“縮小征地范圍”，這句話在中央文件中曾多次出現(xiàn)。“縮小征地范圍”，并非指減少將農(nóng)地轉用為非農(nóng)建設用地的數(shù)量，而是改變農(nóng)地轉用為非農(nóng)建設用地的方式，改變當前城市建設用地必須經(jīng)由國家征收才能變?yōu)榻ㄔO用地的“征轉一體”的機制。也就是說，今后城市建設用地的來源，除了國家征收農(nóng)地以外，也允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市，從而形成多元的建設用地供給格局，改變現(xiàn)行的國家壟斷城市建設用地一級市場的格局。

中央之所以要“縮小征地范圍”，一是當前征地中出現(xiàn)了嚴重的沖突，引發(fā)巨大社會矛盾，中央希望通過縮小征地規(guī)模來減少征地沖突。二是中央接受了土地應按是否用于公共目的來決定是否征收的觀點（這也是憲法表述），認為只有為了公共利益才能強征農(nóng)民土地，為經(jīng)營性目的強征農(nóng)民土地是不正義的（當然，這是極大誤解了中國土地制度）。

“縮小征地范圍”，即允許符合規(guī)劃與用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同價同權，就可能不只是要解決過去農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的歷史遺留問題（因為在諸如深圳等發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)營性建設用地事實上已經(jīng)納入到城市建設之內了）。在當前中國快速現(xiàn)代化與城市化的背景下，與人口城市化同步進行的土地城市化，必然要求城市繼續(xù)擴張，必然要有大量農(nóng)地轉用為非農(nóng)建設用地。“縮小征地范圍”，就必然要擴大非征收的集體經(jīng)營性建設用地的供給。

在不可能允許農(nóng)村新增經(jīng)營性建設用地的情況下，“縮小征地范圍”所預留出來的城市建設用地供給，就只可能由過去遺留下來的現(xiàn)在可以與國有土地同等入市的農(nóng)村經(jīng)營性建設用地來填補。又因為城市擴展只可能平面推進，而在城市平面推進的農(nóng)村，真正農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地規(guī)模極小，可能不到全部土地面積的5%，其余皆為耕地、荒地和宅基地，不足5%的經(jīng)營性建設用地不足以填補“縮小征地范圍”所空余出來的城市建設用地缺額，而其他土地又不能入市。怎么辦？有兩個辦法來解決，一是允許其他地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地置換成為指標，從而在城市規(guī)劃區(qū)內落地，將相應的農(nóng)地變?yōu)榭梢灾苯尤胧械霓r(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地；二是仿照國土部于2006年試行的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤辦法，讓邊遠農(nóng)村農(nóng)民減少建設用地面積，而在城市規(guī)劃區(qū)內相應增加農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地供給。

無論哪一種辦法，總歸要變成城市建設用地的土地，只可能是城市規(guī)劃區(qū)內的近郊農(nóng)村土地。國家縮小征地范圍，就使規(guī)劃區(qū)內的農(nóng)村集體可能有更大自主權供給經(jīng)營性建設用地的空間乃至需求，而規(guī)劃區(qū)內現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)營性用地面積太少，供給缺口太大。因此，可以考慮將遠郊規(guī)劃區(qū)外不值錢的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地甚或一般建設用地通過掛鉤，在減少遠郊建設用地面積的情況下，增加規(guī)劃區(qū)內農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地面積，以自主供應城市建設用地。

在邊遠地區(qū)，無論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地還是宅基地，都是低價的，而城市規(guī)劃區(qū)可以與國有土地同等入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同地同價，就具有極高的價值。通過掛鉤，規(guī)劃區(qū)內的農(nóng)民集體就可以以極低的費用獲取邊遠地區(qū)的建設用地指標，而以極高的價值將土地入市。這樣一來，國家縮小征地范圍所空缺出來的數(shù)量巨大的自主入市農(nóng)村土地，就可以產(chǎn)生巨額農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，這部分增值收益的絕大多數(shù)歸規(guī)劃區(qū)內的農(nóng)村集體所獨享，從而滋養(yǎng)出一個本來沒有的龐大土地食利階層。

再來看后面兩句。其實，只要國家縮小征地范圍，就必然會讓規(guī)劃區(qū)內的城郊農(nóng)民自主供地，城郊農(nóng)民就可以獲得巨大土地增值收益。在這樣的背景下再談“規(guī)范征地程序”，“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，意義就不大了。

政策辨析。當前中國城市建設用地制度基本上是遵循《土地管理法》第43條的規(guī)定進行運作的。這樣一種城市建設用地制度安排就使國家壟斷建設用地一級市場，同時放開建設用地二級市場。國家通過征收農(nóng)民土地，再將征收農(nóng)地轉為國有建設用地，而使國家可以有效調控建設用地的供給，并獲得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的主要部分。

在以上土地制度安排中，國家通過地方政府征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民以征地補償?？傮w來講，國家給農(nóng)民的征地補償是按被征收土地原有用途給予補償?shù)?，給農(nóng)地補償?shù)淖罡咧禐檗r(nóng)地原產(chǎn)值的30倍。實踐中，發(fā)達地區(qū)征收農(nóng)民土地，給農(nóng)民的征地補償普遍已經(jīng)超過30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八屆三中全會《決定》中提出要“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，某種意義上是對當前地方政府征地補償實踐中超出《土地管理法》第47條規(guī)定的追認。同時，《決定》提出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。過去中央提出給農(nóng)民的征地補償，一是強調不超過30倍農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，二是強調要保障被征地農(nóng)民收入不降低、生活有保障這樣兩個標準。無論哪種說法和做法，當前的土地制度實踐中，給被征地農(nóng)民的補償都是以土地原有用途為依據(jù)的。在地方政府的具體政策實踐中，則有讓被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是這種做法所占比重不大，主體仍然是將農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的大部分留歸地方政府，即眾所周知的“土地財政”。

筆者認為，現(xiàn)行土地制度安排有巨大優(yōu)越性，其核心是做到了“漲價歸公、地利共享”。中國土地制度安排是新民主主義革命和社會主義改造的成果，是消滅了土地私有制和土地食利者階層的制度，土地是基本生產(chǎn)資料。經(jīng)濟發(fā)展、城市擴張必然要占用土地，農(nóng)地非農(nóng)使用所形成的巨額增值收益是經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張所帶來，國家通過地方政府以土地原來用途給予補償，而以非農(nóng)使用后的市場價值賣出土地，從而獲得了大部分農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，此增值收益又主要用于城市基礎設施建設。當前中國正處在快速城市化的階段，快速城市化帶來大量農(nóng)地非農(nóng)使用，并由此形成地方政府巨額土地財政收入?？焖俪鞘谢倪^程也是城市基礎設施建設所需投資巨大的過程，土地財政正好可以供給城市基礎設施建設所需的投資。良好的城市基礎設施又進一步推動城市有序擴張。待到城市化基本完成，城市不再有規(guī)模的擴大，即不再需要征收農(nóng)地時，城市也就不再有主要來自農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益的土地財政。這個時候，因為城市化已經(jīng)完成，城市基礎設施建設也已經(jīng)完成，沒有土地財政，城市仍然可以有序運轉。

從這個意義上說，中國現(xiàn)行土地制度是一個極其重要且精良的制度，是助推中國走出中等收入陷阱的利器，是中國最大的制度紅利。遺憾的是，當前國內學界、媒體乃至政策部門對此土地制度多抱非議，其中主要理由是征地損害農(nóng)民利益，引發(fā)社會矛盾，因此要改革現(xiàn)行征地制度。

從筆者在全國的調查來看，幾乎所有地區(qū)的農(nóng)民都盼望土地被征收。道理很簡單，征地補償遠高于農(nóng)業(yè)收入，且征地往往還要拆遷，拆遷所獲補償更是遠高于征地補償。農(nóng)民盼征地、盼拆遷，這是一個被刻意忽視的常識。如果政府已經(jīng)決定要征地拆遷，農(nóng)民當然會要求更高補償，這本身并沒有錯，因為農(nóng)民希望更多分享農(nóng)地非農(nóng)使用的巨額增值收益。但是，并非提高了征地補償，農(nóng)民就會減少分享更大利益的要求，征地沖突就會下降。實際上，最近10年，全國各地征地拆遷補償都大幅度提高了，但因征地補償而發(fā)生的沖突卻更普遍且更激烈了。這就說明，僅是提高征地拆遷補償并不能解決征地拆遷沖突。

反過來想則是，中國正處在城市化的快速推進的過程中，每年征地上千萬畝，拆遷數(shù)億平方米，如此規(guī)?？涨暗恼鞯夭疬w過程及如此巨額的土地利益分享，沒有矛盾怎么可能？有沖突不可怕，可怕的是不允許出現(xiàn)沖突，掩蓋沖突，對任何沖突都不敢面對，從而錯失中國快速城市化和現(xiàn)代化的良機。中國未來20年仍將是快速城市化的20年，也就是要繼續(xù)大規(guī)模征地拆遷的20年。20年以后，中國城市化將基本完成，城市不再擴張規(guī)模，征地拆遷也就不再有了。

征地拆遷的農(nóng)民并非全國農(nóng)民，而只是城市近郊的農(nóng)民，這部分農(nóng)民只占全國農(nóng)民總數(shù)的大約5%。實際上，這部分征地拆遷中沖突巨大、整個社會都認為他們利益受損嚴重的農(nóng)民，卻是中國農(nóng)民中的強勢群體。即使在現(xiàn)行征地制度下，這部分農(nóng)民的狀況也遠好于全國農(nóng)民的狀況。

進一步適當?shù)靥岣弑徽鞯剞r(nóng)民的補償，讓被征地農(nóng)民更多分享農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，以及“完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，都是對的。但如果讓城郊農(nóng)民可以以自己土地直接進入城市建設用地市場，從而獲取土地非農(nóng)使用的全部增值收益，這不僅不符合當前中國土地制度的憲法秩序，影響中國城市建設，而且會形成一個極其龐大的既未投入努力又不承擔風險的城郊土地食利集團，這是極其不正義的。因此，現(xiàn)行土地制度包括征地制度沒有理由不堅持。

另外，對于在過去特定歷史條件下形成的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，可以采取特事特辦的方法，以解決歷史遺留問題。這部分已經(jīng)由農(nóng)地或一般建設用地轉用為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的土地，與國有土地同等入市，同價同權，相當于深圳將已經(jīng)非農(nóng)使用的農(nóng)村集體建設用地一次性轉為國有土地一樣，從而有效配置城市建設用地資源。除此以外，國家在建設用地上仍然采取壟斷一級市場、放開二級市場的制度安排，主體制度未有改變。因此，歷史遺留問題可以通過允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價來消化掉，但城市與農(nóng)村所有建設用地的統(tǒng)一市場，千萬不能搞。