注釋:
*感謝北京大學(xué)環(huán)境與能源學(xué)院欒勝基教授、北京大學(xué)法學(xué)院沈巋教授、南開大學(xué)法學(xué)院宋華琳副教授、北京大學(xué)深圳研究生院在讀研究生曾盈盈和匿名審稿人對本文初稿的閱讀和評論。本文為國家社科基金項目(13BFX032)和深圳市社科項目(125A071)的階段性成果。
[1]貝克所謂“人為風(fēng)險(human—made hazards)”或吉登斯所謂“人造風(fēng)險(manufactured risk)”均強調(diào)了現(xiàn)代風(fēng)險的“人為”特征。
[2](德)貝克：《風(fēng)險社會》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，頁22—31。
[3]例如，何小勇、張艷娥：“風(fēng)險社會視域下科學(xué)理性的悖論與超越”，《科學(xué)進(jìn)步與對策》2009年第4期。
[4]例如，王錫鋅、章永樂：“專家、大眾與知識運用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架”，《中國社會科學(xué)》2003年第3期。
[5]代表性的宣示，例如，十屆人大二次會議上的《政府工作報告》指出：“堅持科學(xué)民主決策。要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機制……”。類似地，國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》第11條規(guī)定建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制。實行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。”
[6]美國的主流觀點，請看 National Research Council,“Risk Assessment in the Federal Government： Managing the Process”(1983)。歐盟的主流觀點，請看 European Commission，Communication on Precau- tionary Principle (2000—02—02)： http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/library/pub/pub07en.pdf.
[7]Paul Slovic，“Risk Perception”，236 Science，280(1987).
[8]自風(fēng)險分析和管理研究自20世紀(jì)70、80年代興起以來，已有不少研究者注意到專家與大眾知識的差異，但早期文獻(xiàn)比較強調(diào)的是大眾的不理性可能“脅制”科學(xué)，即使強調(diào)公眾參與，也主要是從民主價值(而非知識貢獻(xiàn))角度考慮。后來，在很大程度上歸功于如Paul Slovic為代表的風(fēng)險認(rèn)知研究，研究者們才開始尊重大眾在智識方面的貢獻(xiàn)，由此批判專家的傲慢?？蓞⒁姡篧.Leiss，“Three Phases in the Evolution of Risk Communication Practice”，545 ANNALS AAPSS 85—94(1996)，B. Fischhoff，“Risk Perception and Communication Unplugged： Twenty Years of Practice”，2 Risk AnaLysis 137—145(1995)。
[9]美國法學(xué)界代表性文獻(xiàn)，可參見：Cass Sunstein，Laws of Fear： Beyond the Precautionary Princi- ple， Cambridge Univ. Press 2005，pp.35—49、126—31。中國法學(xué)界代表性文獻(xiàn)，可參見王錫鋅、章永樂：“專家、大眾與知識運用”，《中國社會科學(xué)》2003年第3期。
[10]例如，Wendy E. Wagner,“The Science Charade in Toxic Risk Regulation”，95 Colum. L. Rev 1613(1995).
[11]例如，Dick Taverne,“Let，s Be Sensible About Public Participation”，432 Nature 271(2004).
[12]事實上，筆者認(rèn)為，即使承認(rèn)在客觀上“事實負(fù)載價值”、“科學(xué)會被政治化”，也并不意味著我們必須從概念上放棄二分方案。
[13] 《深港西部通道接線工程環(huán)境影響報告書》、《深港西部通道深圳側(cè)接線式程方案調(diào)整影響報告書》及其《專家評審意見》和環(huán)保部門的深環(huán)批函[2003]311號和深環(huán)批函[2002]101號批復(fù)。
[14]主要包括市政府大量印發(fā)給居民的《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》和《關(guān)于環(huán)評報告幾點疑問的說明》等。
[15]主要包括《公開信》、《律師函》、《復(fù)議申請書》、《業(yè)主大會情況通報》等。
[16]主要包括曹筠武：“流產(chǎn)的第三方環(huán)境測評”，載《南方周末》2004年11月25日；方常君：“深圳西部通道側(cè)接線工程環(huán)保問題走上網(wǎng)絡(luò)”，載《南方都市報》2005年5月5日；陳善哲、金城：“深港西部通道接線工程環(huán)評事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2005年5月16日等。
[17]主要是深圳房地產(chǎn)信息網(wǎng)業(yè)主論壇、凱迪社區(qū)貓眼看人論壇等相關(guān)網(wǎng)貼。特別是居民代表匿名發(fā)表的“對話會記錄”、居民代表施澤康和錢繩曾實名發(fā)表的《盲評環(huán)評報告》和環(huán)評師栗蘇文實名發(fā)表的《深港西部通道對話會后不得不說的N個問題》。深圳新聞網(wǎng)和人民網(wǎng)房產(chǎn)頻道等曾設(shè)有深圳西部通道事件專題欄目，吸引了眾多網(wǎng)民參與討論，但鏈接已不可用。
[18]包括兩位專家和一位前政府官員。未訪談居民的理由是：網(wǎng)絡(luò)論壇中數(shù)位活躍居民在事件進(jìn)行中持續(xù)發(fā)貼，已經(jīng)提供了比訪談更全面而且動態(tài)的信息。
[19]據(jù)估計，比起不建，建西部通道對過境車輛分流深圳同期空氣污染物排放總量可減少21%。見于深圳市環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于〈深港西部通道接線工程環(huán)境影響報告書〉的批復(fù)》(深環(huán)批函[2002]101號)。
[20]當(dāng)時，工程方案已經(jīng)因為“民眾反應(yīng)強烈”而從最初的“全高架方案”調(diào)整為“從環(huán)保角度來看更可取的”、增加半敞開路段的組合方案，后進(jìn)一步調(diào)整為增加全封閉路段的組合方案。地方政府在事件過程中曾反復(fù)強調(diào)，側(cè)接線工程方案公布前的這兩次調(diào)整已經(jīng)表明政府并非不重視環(huán)保，也非未“聽取民意”。但是，并無證據(jù)表明參與維權(quán)的居民早已了解此工程方案的具體信息。
[21]即使注意到專家和一般公眾參與的不同，通常也只是對專家參與作出特殊規(guī)定，并仍將這些專家參與的特殊規(guī)定放在“公眾參與”項下。例如，《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，將調(diào)查公眾意見和咨詢專家意見并列為“公眾參與的組織形式”。
[22]《廣東省建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第17條。
[23]《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》。
[24]后來頒行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》在這兩方面都有改進(jìn)：既規(guī)定了分三階段的信息公開要求，也規(guī)定各種公眾參與形式的具體要求。
[25]“我提到過‘原則、政策和其他種類的標(biāo)準(zhǔn)’。大多數(shù)時候我用‘原則’這個術(shù)語來指所有不同于規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)。” Ronald Dworkin,“The Model of Rules”，35 U. Chi. L. Rev.(1967). p.22.
[26]《關(guān)于西部通道深圳側(cè)接線工程若干問題的法律意見》。
[27]Lochner v. New York,198 U. S.45(1905).
[28]對此不確定性不可作絕對化的理解。主張法律不止是規(guī)則，也包括原則的法理學(xué)家德沃金曾經(jīng)指出，在反對理由不存在或不強大時，原則對于案件的結(jié)果也可以是決定性的。Ronald Dworkin， Taking Rights Seriously，Harward University Press 1978，p.26.而另一法學(xué)理學(xué)拉茲則進(jìn)一步認(rèn)為，這并非例外，因為在有些法律領(lǐng)域，比如官員的行為規(guī)范，主要是由原則而不是規(guī)則調(diào)節(jié)的。Joseph Raz,“Legal Principle and the Limited of law”，81 Yale Law J ournal 841(1972).
[29]一般認(rèn)為，行政法上“無法律無行政”原則是對侵益行為的嚴(yán)格限制，行政機關(guān)的授益行為則可適當(dāng)放松此限制。
[30]2008年修訂時，刪除了此條并代之以：“(第17條第1款)新建、改建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項目和其他水上設(shè)施，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價。”這意味著水污染項目的環(huán)評，公眾參與部分直接適用2002年《環(huán)評法》相關(guān)規(guī)定。
[31]西部通道事件中，環(huán)評是為政府是否批準(zhǔn)側(cè)接線工程的施工而提供信息，也就是說環(huán)評是整個建設(shè)項目許可的一個環(huán)節(jié)。雖然事件的焦點只在環(huán)評中的參與，但整個建設(shè)項目許可過程中的信息公開與公眾參與(特別是利害關(guān)系人參與)的相關(guān)具體規(guī)定也并不完備。
[32]隨后，二人聲明其提交的驗算結(jié)果未經(jīng)清華大學(xué)環(huán)工系學(xué)術(shù)委員會的討論，因此該驗算結(jié)論只能代表其個人意見。參見曹筠武：“流產(chǎn)的第三方環(huán)境測評”，載《南方周末》2004年11月25日；并可參見陳善哲、金城：“‘深港西部通道接線工程’環(huán)評事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2005年5月16日。
[33]這里有一個值得考慮的因素是，深圳市早在《環(huán)評法》出臺之前就已經(jīng)實行了環(huán)境影響評價的技術(shù)審查與行政審查相分離的制度，因此深圳市環(huán)保局對于此“科學(xué)爭議”，立場相對超脫。
[34]對話會上，當(dāng)環(huán)評技術(shù)人員稱自己并非“政府”時，一位居民如此回應(yīng)：“你們做(的)環(huán)評是做為政府行為的基礎(chǔ)，你對社會要(負(fù))責(zé)任”?！渡钲谖鞑客ǖ姥鼐€業(yè)主與政府的對話——4月10日南山對話會精彩片段》http://202.108.59.80/ltphp2/topic.php?forumid=57&filename=f_1285。
[35]陳善哲、金城：“‘深港西部通道接線工程’環(huán)評事件調(diào)查”，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》2005年5月16日。
[36]參見《深港西部通道對話會后，不得不說的N個問題》及網(wǎng)上對此貼的回應(yīng)。http://szbbs.sznews.com/viewthread.php?tid=163223extra=&page=1。
[37]《關(guān)于環(huán)評報告幾點疑問的說明》。
[38]即在公眾參與相關(guān)法令規(guī)定已臻完善，行政機關(guān)亦不應(yīng)止步于滿足法令要求的、消極“不違法”，同時還應(yīng)基于解決問題等現(xiàn)實考慮而超越法令要求“積極運用”公眾參與。請看，葉俊榮：“環(huán)境影響評估的公共參與：法規(guī)范的要求與現(xiàn)實的考慮”，載葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，頁186—218。
[39]National Research Council, Improving Risk Communication，National Academy Press 1989, p.21.
[40]在中國，群體性抗?fàn)幦绮扇∮涡惺就确绞酵媾R“合法性困境”。請看應(yīng)星：“草根動員與農(nóng)民群體性利益的表達(dá)機制——四個個案的比較研究”，《社會學(xué)研究》2007年第2期。
[41]正是這一點，導(dǎo)致部分居民在與政府的交流中，提出顯然很難被接受的替代方案，即項目改道或停建，但這并不意味著(像有的評論者所說的那樣)提出這些主張的居民是“不理性的”。因為假如居民們自己的“專家”評估結(jié)果(而不是《環(huán)評報告》的評估結(jié)果)沒有被否決而是被確證的話，停建該項目也不能被指為“非理性”的決策。
[42]Niklas Luhmann, Risk, A Sociological Theory (trans. by Rhodes Barrett), Walter de Gruyter,1993.亦可見Georg Kneer，Armin Nassehi：《盧曼社會系統(tǒng)導(dǎo)引》，魯貴顯譯，巨流圖書公司1998年版，頁236。
[43]事實上，“風(fēng)險規(guī)制中專家角色與公眾參與并不像初看起來那么對立”。金自寧：“風(fēng)險規(guī)制中的信息交流及其制度建構(gòu)”，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2012年第5期。
[44](美)小羅杰•皮爾克：《誠實代理人》，李正風(fēng)、繆航譯，上海交通大學(xué)出版社2010年版，頁16—20。
[45]P. M. Sandman，“Responding to community outrage： Strategies for effective risk Communication”，America Industrial Hygiene Association 1993.
[46]H. Otway &. Wynne,“Risk Communication： Paradigm and Paradox”，9.2 Risk Analysis,141—145(1989).
[47]盧曼強調(diào)現(xiàn)代社會里的這種對系統(tǒng)的信任不同于基于“經(jīng)驗到的、以傳統(tǒng)為保證的、鄰近世界上”的傳統(tǒng)信任(對人格的信任)。(德)尼克拉斯•盧曼：《信任：一個社會復(fù)雜性的簡化機制》，瞿鐵鵬、李強譯，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2005年版，第六章和第七章，頁41—51。
[48]另一機制是脫離了特定時空場景的交流媒介，如貨幣。(英)安東尼•吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2000年版，頁6—8。
[49]張維迎：《信息、信任與法律》，三聯(lián)書店2003年版，頁12—13。
[50]“法律也并不是不相干的，因為法律框架和法律對話總是在創(chuàng)造技術(shù)風(fēng)險決策的環(huán)境。”(英)伊麗莎白•費雪：《風(fēng)險規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，頁20。
[51]有研究表明，信息公開和公眾參與對于促進(jìn)專家及專業(yè)機構(gòu)的獨立性和中立性也是有助益的。王錫鋅：“我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國《聯(lián)邦咨詢委員會法》為借鑒”，《法商研究》2007年第2期。
[52]例如：郭巍青、陳曉運：“風(fēng)險社會的環(huán)境異議——以廣州市民反對垃圾焚燒廠建設(shè)為例”，《公共行政評論》2011年第3期；陶鵬、童星：“鄰避型群體性事件及其治理”，《南京社會科學(xué)》2010年第8期。
[53]汪勁：“環(huán)境影響評價程序之公眾參與問題研究”，《法學(xué)評論》2004年第2期。
[54]Paul Slovic,“Perceived risk, trust and democracy”，13 Risk analysis 675(1993).
[55]Sheila Jasanoff，“Procedural choices in regulatory science”， Technology in society 17.3(1995)：279-293.
[56]David Michaels and Wendy Wagner,“Disclosure in Regulatory Science”，302 Science，2073(2003).
[57]http://bbs.szhome.com/commentdetail.aspx?id=10119761.
[58]在“專家復(fù)審”之后，居民們公布的《業(yè)主大會公示》以及部分業(yè)主表示仍然不滿的網(wǎng)上言論，均不再提及廢氣排放超標(biāo)問題，而轉(zhuǎn)向綠化帶面積和高架橋部分噪音污染等議題。
[59]典型的代價是時間上的花費。參見Thomas O. McGarity：《風(fēng)險規(guī)制中的公眾參與》，載金自寧編譯：《風(fēng)險規(guī)制與行政法》，法律出版社2012年版，頁230。
[60]Covello，Vincent T.，Detlof von Winterfeldt，and Paul Slovic.“Communicating scientific information about health and environmental risks： Problems and opportunities from a social and behavioral perspective.” Uncertainty in risk assessment，risk management， and decision making. Springer US，1987，pp.221—239.
