2014年3月5日上午，中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十二屆全國人民代表大會(huì)上做了他的第一份政府工作報(bào)告，再次提及"城鎮(zhèn)化"，他使用了"推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化"這一說法。什么是新型城鎮(zhèn)化？早先新華網(wǎng)的一篇報(bào)道提及《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經(jīng)修改完畢并上報(bào)，預(yù)計(jì)將很快會(huì)發(fā)布，報(bào)道引述分析稱"新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將堅(jiān)持以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平"。

李克強(qiáng)談及的"新型城鎮(zhèn)化"與中國之前的城鎮(zhèn)化過程相比較，有一個(gè)最為明顯的變化，即"土地的城鎮(zhèn)化"轉(zhuǎn)到了"人的城鎮(zhèn)化"。這是一個(gè)方向性的變革，這一改革能否成功，還有待一系列配套改革的推行。

2009年以來，關(guān)心這個(gè)領(lǐng)域的學(xué)者已就方方面面的問題有過爭論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家黃亞生教授和我最近編著了一個(gè)集子《真實(shí)的中國：中國模式與城市化變革的反思》，輯選了圍繞城鎮(zhèn)化爭議而展開的論述。我們認(rèn)為，"新型城鎮(zhèn)化"雖然是一個(gè)新的變化和新的提法，但都蘊(yùn)涵著老問題。

目前最關(guān)鍵的問題的確是"人的城鎮(zhèn)化"，其他一切問題可以說都是因此而起的。在《真實(shí)的中國》一書中，我們大致解釋了"人要入城去"需要解決的幾個(gè)重要問題。一是大城市與小城鎮(zhèn)的矛盾；二是城鄉(xiāng)不公；三是外來者與城里人的矛盾。

第一個(gè)問題：人是到大城市去，還是就地城鎮(zhèn)化。換句話說，城鎮(zhèn)化到底是要以發(fā)展大城市為主還是建設(shè)小城鎮(zhèn)為主？中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會(huì)提及要"嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模"。不過根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比其他國家內(nèi)排名前幾位的特大城市的人口密度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)北京、上海、廣東都還有很大的吸納人口的空間。所以不存在現(xiàn)階段嚴(yán)格控制大城市人口規(guī)模的問題，需要協(xié)調(diào)的是外來者與城里人之間的沖突問題。同時(shí)，大城市會(huì)有溢出效應(yīng)，能帶動(dòng)周邊城市的發(fā)展。而不管是就地城鎮(zhèn)化還是"社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)"，都可能面臨淪為形象工程或者所謂"鬼城"的困擾，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及住房的利用率遠(yuǎn)沒有大城市來得高。

當(dāng)然這并不意味著要阻止自發(fā)成長起來的城鎮(zhèn)。從總體上來看，盡管城鎮(zhèn)化已經(jīng)有了很大的發(fā)展，例如其中最為人津津樂道的莫過于"城鎮(zhèn)化率過半百"，即2012年國家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)稱2011 年末中國大陸城鎮(zhèn)人口占比首次超過50%，達(dá)到51.3%。但《真實(shí)的中國》一書認(rèn)為這是一個(gè)數(shù)字繁榮，其中有很大的水分。在書中，我們討論了不同統(tǒng)計(jì)口徑造成的這種數(shù)字繁榮。產(chǎn)生水分有三個(gè)原因，一是將"城鎮(zhèn)化"當(dāng)成城市化，但中國的很多鎮(zhèn)其實(shí)就是改了個(gè)名字，行政級(jí)別上調(diào)整了一下，城鎮(zhèn)實(shí)際上并沒有城市所有的福利；二是將農(nóng)民工當(dāng)成城里人，其實(shí)外來務(wù)工者并不享受城市福利；三是以常住人口代替戶籍人口，不顧兩者享有的公共服務(wù)區(qū)別，造成人為的數(shù)字繁榮。如果按照劍橋大學(xué)三一學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授文貫中的測算，中國的城鎮(zhèn)化率約在36%，即城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤?，其中扣除了農(nóng)民工群體。從這個(gè)角度看，不管是大城市還是小城鎮(zhèn)都需要大力發(fā)展。

第二個(gè)要面對(duì)的問題是城鄉(xiāng)不公。城鄉(xiāng)土地不同所有制和不同價(jià)格造成了巨大差異?！墩鎸?shí)的中國》一書中有多篇文章涉及農(nóng)村土地集體所有制造成的問題。一方面，如果農(nóng)村土地僅僅用于農(nóng)作，盡管也可能因?yàn)榉N植經(jīng)濟(jì)作物等增加收入，但是與變更農(nóng)地用途獲得的巨大收益比起來就顯得小很多，所以限制農(nóng)地用途不利于農(nóng)民增收，也無助于解決城鄉(xiāng)不公問題。

另一方面，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于農(nóng)村集體用地?zé)o法直接參與市場流轉(zhuǎn)，必須先更改土地用途才能入市。而目前入市的唯一辦法就是農(nóng)村土地被政府征用轉(zhuǎn)換成城市土地，然后進(jìn)入市場交易。這樣一來，農(nóng)村土地的所有制也就從集體所有變成了國家所有，而農(nóng)民往往被排除在這個(gè)土地制度轉(zhuǎn)換的過程中，利益得不到有效代表，即便得到補(bǔ)償也往往份額較少。城鎮(zhèn)化本意在提高失地農(nóng)民的待遇，但卻有可能使失地農(nóng)民的境遇變差。更嚴(yán)重的是，由于得不到公正的補(bǔ)償，經(jīng)常造成大規(guī)模的群體性事件。這同樣無助于解決城鄉(xiāng)不公，也不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

第三個(gè)問題涉及到外來者與城里人之間的矛盾，這個(gè)矛盾主要是由中國現(xiàn)行的戶籍制度造成的。戶籍制度也與前兩個(gè)問題相關(guān)。我們?cè)跁杏懻摿酥袊F(xiàn)行的戶籍制度對(duì)勞動(dòng)力的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了巨大的限制，這一方面減緩了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，由于戶籍制度的限制，使得大量農(nóng)民在融入城市的過程中遭遇困難。另一方面也使得城鎮(zhèn)化過程中對(duì)外來務(wù)工者造成大規(guī)模的公共服務(wù)歧視?，F(xiàn)行戶籍制度將外來者排除在城市福利體系之外，這種歧視的惡果可能還被低估了。除了顯性的制約城市發(fā)展、造成待遇不公外，還制約了內(nèi)需，造成社會(huì)矛盾，對(duì)長期經(jīng)濟(jì)增長也是一種損害。如果不進(jìn)一步改革戶籍制度，不僅無助于啟動(dòng)內(nèi)需，而且可能會(huì)激化社會(huì)矛盾。

3月5日李克強(qiáng)的政府工作報(bào)告中重點(diǎn)提及了"三個(gè)1億人"問題，即"促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化"。這其中就蘊(yùn)涵了戶籍制度改革問題。2013年底中共十八屆三中全會(huì)就提出："加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。"即便是根據(jù)最保守的估計(jì)，目前也有超過1億的農(nóng)村戶籍的人口已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作生活居住，但絕大部分未能獲得城鎮(zhèn)戶籍。不管是按照中國的憲法，還是按照已經(jīng)在城里的工作生活的農(nóng)民實(shí)實(shí)在在繳納的稅款，他們都應(yīng)當(dāng)享受與城市居民同等的城市福利。目前公安部預(yù)計(jì)到2020年會(huì)形成新型的戶籍制度，盡管實(shí)質(zhì)意義并不明確，但我們希望這背后的潛臺(tái)詞是全面實(shí)現(xiàn)自由遷移。

《真實(shí)的中國》的最后部分還提供了部分地方城鎮(zhèn)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為這些地方實(shí)踐與中國改革的歷史一脈相承。這一來得益于中國地方大，有足夠的空間來容忍失敗。二來也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了"以空間換時(shí)間"，以空間上的彈性換取時(shí)間上的緊迫性。一項(xiàng)改革的緊迫性，往往會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)地方有所突破，就減少了民眾對(duì)政府施加的壓力，從而使得政府具有了一定的改革正當(dāng)性。充分鼓勵(lì)地方實(shí)踐，吸收好的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)地方之間的相互學(xué)習(xí)，這也是未來中國城鎮(zhèn)化的可行途徑。

（作者為專欄作家，上海金融與法律研究院研究員）