財政分權、地方政府競爭及其不利后果
如前所述,財政分權下,即便是分稅制把層級政府的責權利關系制度化了,但地方政府承擔了較大的支出職能,對宏觀經濟的影響日益增大。由于層級政府內部的市場化改革、政府官員任期時限以及相對績效考核制度等多種因素的作用,使得地方政府會去追尋短期經濟利益,從而可能會輕視、甚至忽略當地的長期發(fā)展。更重要的是,政府對社會的分權推動了資源配置的逐步市場化,要素流動的成本也隨之下降,這就為地方政府爭奪要素提供了條件。在市場化改革之前,下級政府需要去上級政府那里競爭相應的資源,而市場化改革之后,除了保留這種競爭方式外,下級政府還可以去市場上競爭資源。比如通過制定相應的優(yōu)惠政策、提供良好的公共服務、甚至壓低工業(yè)用地價格,來爭奪資本。結果,這種圍繞資源的爭奪形成了一種特定的地方政府競爭格局。
一方面,資本對經濟增長的刺激作用見效快;另一方面,漸進式改革使得不同要素的流動成本差異很大。資本流動最方便,而勞動受到戶口和社會保障的制約,流動障礙明顯。因此,地方政府首先進行的就是資本競爭,通過招商引資來實現當地資本的快速積累??梢哉f,財政分權是導致我國經濟粗放增長的制度因素,而因分權引發(fā)的地方政府競爭則進一步加劇和擴展了這一增長模式。圍繞資本的競爭給我國經濟帶來了持續(xù)穩(wěn)定的高增長,但這種增長難以持續(xù),其原因有三:其一,資本具有規(guī)模報酬遞減特征,隨著資本收益率的下降,資本流入的激勵作用也隨之下降;其二,資本主導的增長本質上是粗放型的增長,對生產率的提升較慢,資源配置效率下降,增長的代價在提升;其三,這種增長模式產生了一系列副作用,比如嚴重的不平等、經濟波動較大、公共服務供給不足、重復建設和資源價格戰(zhàn)帶來的資源大量浪費,等等。因此,總體上看,經過30余年的增長之后,這種模式將難以為繼。
具體來說,現行的財政分權和地方政府競爭帶來了如下副作用:
地方政府競爭加劇了宏觀經濟波動和區(qū)域不平等。地方政府競爭的主要對象是資本,資本爭奪不僅會導致投資過熱,而且會導致投資不合理,這就必然會帶來經濟過熱(郭慶旺、賈俊雪,2006)。同時,地方政府獲得資本后也會進行直接投資,但主要投資于基礎設施,這方面的過度投資同樣也是經濟波動的重要來源(傅勇、張晏,2007)。進一步看,地方政府的投資競爭會拉動投資品需求,并通過乘數效應刺激民營資本流入,進一步強化這一需求,從而導致投資品價格上漲;另外,這種競爭會增加財政支出,并導致財政壓力,可能會誘發(fā)貨幣量供給的增加,結果,通脹壓力會增加(趙文哲、周業(yè)安,2009)。在地方政府競爭的過程中,優(yōu)先改革開放的地區(qū)獲得了先動優(yōu)勢,可以通過優(yōu)惠政策和良好的基礎設施來吸引資本流入,從而形成良性循環(huán);而落后地區(qū)沒有這方面的優(yōu)勢,只能眼看著資本選擇發(fā)達地區(qū),結果這種競爭必然會加劇區(qū)域不平等。
地方政府競爭導致重復建設和地方保護主義。地方政府競爭之所以能夠帶來經濟波動,很大程度上是因為這種競爭導致了轄區(qū)之間的重復建設。這是一個從改革開放伊始就有的難題。這是因為在競爭的過程當中,很多地區(qū)不愿花資源去創(chuàng)新,而是盡可能模仿,看到其他的地區(qū)有成功的案例,就會學習、交流和考察,其結果是各個地區(qū)產業(yè)結構雷同,發(fā)展模式類似,具體表現在投資上就是重復建設。地方政府的這種重復建設,使得各地區(qū)的產品也出現了較高的近似度,而市場空間有限,如果某地企業(yè)試圖拓展市場空間,就必須向其他地區(qū)銷售,這勢必擠壓其他地區(qū)同類企業(yè)的發(fā)展空間。于是,在產品市場上各地區(qū)一度風行保護主義政策,通過行政干預來阻止其他地區(qū)企業(yè)和本地區(qū)企業(yè)競爭。地方保護的另一個目的就是確保本地要素不流出,以避免其他地區(qū)搶奪本地資源。顯然,這種地方保護主義和重復建設造成大量資源浪費,增加區(qū)際間的貿易成本,從而損害經濟增長可能帶來的福利改進(Poncet,2003)。
地方政府競爭導致招商引資競爭和土地財政。地方政府對資本追逐的最主要形式就是招商引資。其手段除了財政上的各種優(yōu)惠政策(如財政補貼、稅收優(yōu)惠等)之外;更重要的是土地優(yōu)惠政策。許多地方政府為了爭奪海外資本,競相壓低土地價格,從而導致土地出讓的過度競爭。這種招商引資的土地競爭會帶來兩個方面的不良后果:一是很多資本拿到廉價土地,并不完全把資源投入在生產活動上,而是熱衷房地產開發(fā);二是地方政府為鼓勵招商引資,配套基礎設施建設,其中就包括房地產開發(fā),結果資本流向房地產行業(yè),導致房地產泡沫,而一些地方政府依靠賣地獲得財政收入,形成了土地財政。土地競爭的后果就是當地工業(yè)空洞化、資產泡沫化、居民財富不平等加劇。
地方政府競爭導致政府公共品供給不足。地方政府側重對資本的競爭,會造成對財政支出上的偏向,繼而使得社會性支出不足,而社會性支出主要體現為地方公共品的供給水平。典型的如環(huán)境治理不力、教育和公立醫(yī)療服務投入不足等。同時,也因為教育、醫(yī)療和環(huán)境等不能在短期內給地方帶來明顯收益,在政府官員任期時限的約束下,地方沒有足夠動力大幅改善社會性支出。
當然,隨著改革的深入,部分問題已經得到改善,譬如地方保護主義和重復建設等有明顯弱化,但其他因分權和競爭所帶來的負面效果仍未消除。這就使得地方政府難以擺脫外延式增長的模式,而在目前既定層級政府治理架構下,似乎已經陷入某種囚徒困境。這點從房價調控上可以看出端倪。從宏觀上說,通過宏觀經濟政策來調控房價有利于保持經濟穩(wěn)定,防止通脹,并把資本引向生產領域。但是,由于房價的形成和現行分權體制及地方政府競爭有關,使得中央政府的調控并沒有達到應有的效果。在這種情況下,如果要走出這種囚徒困境,實現經濟結構轉型,就需要從創(chuàng)新上加以突破。這個創(chuàng)新不僅僅是技術進步,更重要的是分權體制和地方政府競爭模式的創(chuàng)新,建立創(chuàng)新導向的地方政府治理機制。