摘要：四川成都市新都區(qū)和山東省乳山市是十六大以來黨內(nèi)基層民主發(fā)展熱潮中涌現(xiàn)出來的兩個在全國最具影響力和持續(xù)性的試點，并在實踐中形成了享譽全國的黨內(nèi)基層民主發(fā)展的兩種不同模式。在實地考察和調(diào)研的基礎上，通過對這兩種模式進行全面系統(tǒng)的比較研究，具體分析兩者各自的優(yōu)勢與不足，進而對當前黨內(nèi)基層民主建設中存在的問題提出一些對策性的思考和建議。

關鍵詞：黨內(nèi)基層民主 比較研究 發(fā)展趨勢 發(fā)展前景 發(fā)展需求

黨的十六大以來，在中央高層的號召和推動下，全國各地興起了一股黨內(nèi)基層民主發(fā)展的熱潮， 涌現(xiàn)出了一大批探索黨內(nèi)基層民主發(fā)展新形式的改革試點，遍布四川、江蘇、湖北、山西、山東、云南、重慶、吉林、江西、河南等許多省份。時至今日，有一些改革試點早已半途夭折而成為“曇花一現(xiàn)”，還有一些雖然仍在繼續(xù)試驗但因缺乏特色而影響不大，而其中最具影響力和持續(xù)性的試點應當是四川成都市新都區(qū)和山東省乳山市。這兩個試點雖然一個在西南地區(qū)，一個在東部沿海，但它們都屬于縣級單位，都是在黨的十六大召開之后不久便開始啟動，至今已有十余年的發(fā)展歷程，并且先后獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎，在實踐中形成了享譽全國的黨內(nèi)基層民主發(fā)展的兩種不同模式。近期，我們分別對新都和乳山這兩個試點進行了實地考察，試圖通過對這兩種發(fā)展模式的比較研究，具體分析兩者各自的優(yōu)勢與不足，進而對其發(fā)展進程中存在的問題提出一些對策性的思考和建議。

一、新都的基本經(jīng)驗及其特點

2003年以來，新都區(qū)根據(jù)黨的十六大提出的發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明的要求，積極開展了基層民主政治建設的創(chuàng)新實踐。他們從擴大黨內(nèi)民主、保障黨員民主權利出發(fā)，探索建立以公推直選、“三會”開放、民主評議為主要內(nèi)容的基層民主政治制度創(chuàng)新體系。在鎮(zhèn)黨委書記公推直選實踐中，陸續(xù)制定了《鎮(zhèn)黨委書記公推直選及管理意見》以及與之配套的《成都市新都區(qū)鎮(zhèn)領導班子成員選拔任用及管理試行辦法》等9個具體實施辦法，逐步建立起從民主選舉到任期管理、從黨務公開到民主決策、從民主評議到質(zhì)詢罷免的一整套相互銜接、系統(tǒng)配套、切實管用的制度體系。2005年，新都區(qū)由于在基層民主政治建設及制度創(chuàng)新方面的突出貢獻，獲得了第三屆中國地方政府創(chuàng)新獎入圍獎。

（一） 新都的主要經(jīng)驗

1、公推直選：民主選舉的制度創(chuàng)新

新都區(qū)根據(jù)黨的十六大提出的“提高黨的執(zhí)政能力建設”的要求，把公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記作為突破口，2003年11月，首先在木蘭鎮(zhèn)進行了公推直選鎮(zhèn)黨委書記的試點工作。在試點取得成功經(jīng)驗的基礎上，開始在全區(qū)范圍內(nèi)進行了鎮(zhèn)黨委書記、村支書以及中小學校長、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)主要負責人等多層次、多方面的公推直選，用黨內(nèi)民主來引導和帶動基層社會民主。到2005年，新都區(qū)的11個建制鎮(zhèn)、299個村已全面推行了基層黨組織負責人的公推直選，以及新都區(qū)所屬的56所中小學、19個醫(yī)療衛(wèi)生單位的主要負責人也全部采取公推直選的方式產(chǎn)生。新都區(qū)公推直選鎮(zhèn)黨委書記的基本程序和方法是：一是發(fā)布公告。公推直選鎮(zhèn)黨委書記須在全區(qū)范圍內(nèi)通過電視、報紙、網(wǎng)絡等媒體發(fā)布公告，公布職位、基本條件、推薦方式、報名時間和地點等。二是資格審查。區(qū)公推直選工作領導小組負責對報名者進行資格審查，并將資格審查結果在區(qū)內(nèi)電視、報紙、網(wǎng)絡等媒體上進行公示。三是實地調(diào)研。組織資格審查合格人員到公推直選鎮(zhèn)進行實地調(diào)研。四是公開推薦。召開公開推薦大會，產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委書記公推直選候選人初步人選。通過資格審查的人員按抽簽確定的順序依次進行演講，演講時間為1 0分鐘；參會人員填寫推薦票，當場公布推薦結果，得票數(shù)前兩名的為黨委書記初步候選人；初步候選人當場回答群眾提出問題。五是組織考察。由區(qū)委組織部、區(qū)紀委組成考察組，按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規(guī)定，對直選候選人初步人選進行考察。六是確定人選。區(qū)委全委會根據(jù)推薦結果和考察意見，集體討論確定候選人預備人選，并進行公示。七是差額直選。召開鎮(zhèn)黨員大會差額直接選舉鎮(zhèn)黨委書記。在會上先由2名正式候選人發(fā)表競職演講，然后由到會且具有選舉權的黨員進行投票選舉，差額產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記。八是區(qū)委備案。將黨員大會的選舉結果報區(qū)委備案。

2、開放“三會”，取消書記辦公會：民主決策的制度創(chuàng)新

開放“三會”即開放基層黨委常委會(全委會)、政府常務會、人大常委會（簡稱“三會”），邀請部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員和一些普通黨員群眾代表列席會議，就相關問題反映民意、發(fā)表意見、建言獻策。早在2001年，新都區(qū)就開始建立并實施市民代表列席政府常務會議制度。到2003年初，新都區(qū)把這一制度擴大到區(qū)委全委會和常委會，建立了黨員代表列席會議制度，規(guī)定每次會議邀請5名普通黨員代表列席，讓黨員代表了解區(qū)委的工作安排，監(jiān)督區(qū)委的決策程序，并把會議內(nèi)容帶到廣大黨員中去評議。此后，又把這一制度向區(qū)人大常委會和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣。通過開放“三會”， 擴大了基層民主，從制度上保障了廣大黨員群眾的有序參與，讓群眾真切地感受到了自己的民主權利；建立了黨委、人大、政府的“陽光操作”的運行機制，形成了民主、公開的議事決策機制，使領導決策更加符合民意，更加體現(xiàn)群眾的利益訴求。

在開放“三會”的基礎上，還通過弱化常委會權力、強化全委會權力這項改革，取消了書記辦公會，常委會也從原來的決策機構演變?yōu)樽h事機構，主要職能是確定提交全委會的議題，凡涉及重大問題、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題，全部交全委會集體討論決定。這可以說是實行決策民主化制度創(chuàng)新的最大亮點。通過這一改革，理順了全委會和常委會之間、上下級黨委之間的關系，明確了各自的職權范圍，實現(xiàn)了權責的有機統(tǒng)一，較好地解決了權責相分離、決策不科學、權力過于集中的問題，有利于提高決策的民主化和科學化水平。

3、黨務公開：民主管理的制度創(chuàng)新

為了落實廣大黨員的知情權，新都區(qū)還進行了黨務公開的探索，并建立了一整套行之有效的制度和規(guī)范：第一，從公開內(nèi)容上看，要求在區(qū)一級，凡涉及重大問題、重要干部任免、重要項目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題； 在鎮(zhèn)和街道主要涉及鎮(zhèn)黨委、街道黨工委關于黨的建設、經(jīng)濟建設、社會發(fā)展、干部人事調(diào)整的決策、決定、決議等重大事項，都必須進行公開。第二，從公開形式上看，一是實行黨員代表及普通黨員列席全委會制度。規(guī)定每次會議邀請3名黨代表和2名普通黨員列席，讓他們了解區(qū)委的工作安排，參與區(qū)委的決策，并把會議的內(nèi)容傳達到廣大黨員中去。二是通過媒體公開。除涉及國家機密外，區(qū)委都主動邀請報社、電視臺參加區(qū)委全委會，及時將全委會形成的決議、決定向全區(qū)公布。三是利用網(wǎng)絡平臺和文件報刊等形式向社會公布。這就從內(nèi)容和形式上對黨務公開作出了明確規(guī)定，保證了黨務公開的經(jīng)常化、制度化。

4、民主評議：民主監(jiān)督的制度創(chuàng)新

2003年8月，新都區(qū)開始了民主測評領導干部的嘗試，邀請了154名人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)和群眾代表，對區(qū)委和區(qū)政府的17名黨政領導干部進行測評。同年10月，接著又對各鎮(zhèn)領導班子成員開展了群眾測評。在總結和完善民主測評工作的基礎上，逐步將這一做法通過制度的形式加以固定下來，建立了民主監(jiān)督領導干部的長效機制。2003年以來，新都區(qū)先后制定并下發(fā)了民主測評區(qū)級黨政領導干部、區(qū)級部門領導班子成員、鎮(zhèn)黨政領導班子及其成員、村（社區(qū)）黨支書記、村委會（社區(qū)居委會）主任等4個實施辦法。

（二）新都經(jīng)驗的主要特點

新都區(qū)發(fā)展黨內(nèi)基層民主的實踐經(jīng)驗主要有以下幾個特點：

第一，改革的力度大、覆蓋面廣，制度創(chuàng)新的民主化程度較高。自2003年11月以來，新都區(qū)已經(jīng)在全區(qū)11個建制鎮(zhèn)、299個村推行了黨委（支部）書記的公推直選，而且全區(qū)的56所中小學、19個醫(yī)療衛(wèi)生單位的主要負責人也全部采取公推直選的方式產(chǎn)生。目前新都區(qū)的鎮(zhèn)、村兩級基層黨組織負責人，都經(jīng)過了嚴格意義上的公推直選過程而產(chǎn)生。

第二，改革具有系統(tǒng)性、整體性，改革成果的制度化水平較高。新都區(qū)堅持把基層民主政治建設作為一個系統(tǒng)工程來抓，改革的主導者一開始便有著清晰的思路，通過逐步試點、推廣完善和整體推進等幾個階段的積極探索，在基層民主實踐中大膽進行制度創(chuàng)新，同時又十分重視制度的配套建設，從而使基層民主建設的制度創(chuàng)新成果得到鞏固，達到了較高的制度化水平，逐步形成了一整套黨內(nèi)基層民主建設的制度體系。以公推直選鎮(zhèn)黨委書記為例，新都區(qū)為了深化和鞏固改革實踐取得的成果，陸續(xù)制定了《鎮(zhèn)黨委書記公推直選及管理意見》以及與之配套的9個具體實施辦法，從鎮(zhèn)黨委書記的公開推薦、差額直選、選拔工作的監(jiān)督、鎮(zhèn)黨政領導班子人員的組成、對鎮(zhèn)黨委書記的述職評議、質(zhì)詢、罷免、考核獎勵以及黨員代表列席鎮(zhèn)黨委會等各個具體環(huán)節(jié)，都作了程序上的規(guī)范和完善。

第三，改革具有持續(xù)性、可復制性，制度創(chuàng)新成果不斷深化而且在更大范圍被推廣應用。近年來，新都區(qū)委主要領導雖然幾易其人，但都堅持不懈地深化和推進改革，使新都基層民主政治建設走上了一條循序漸進和逐步深化的發(fā)展軌道。正如有學者所指出：新都模式的價值“不僅僅因為其基層民主政治的創(chuàng)新，而在于新都幾屆領導班子持續(xù)推進其發(fā)展和深化”。[1] 并且，新都經(jīng)驗很快受到四川省委及成都市委領導的高度重視和充分肯定，并在成都市范圍內(nèi)全面加以推廣，從而使新都區(qū)改革創(chuàng)新成果的制度化水平進一步得到提升。可見，新都改革具有很強的持續(xù)性和可推廣性。

二、乳山的主要做法及其特色

黨的十六大來，山東省乳山市圍繞“發(fā)展黨內(nèi)民主、帶動人民民主、推進民主治理”進行了大膽探索，進行了黨代表大會常任制、直選鎮(zhèn)黨代表、直選鎮(zhèn)村兩級基層黨組織負責人等創(chuàng)新實踐，并將公推直選范圍向機關、學校、醫(yī)院、企業(yè)及社會組織拓展延伸，形成了全面推進黨內(nèi)基層民主的新格局，走出了一條 “以上帶下、以下促上、整體推進”為特色的黨內(nèi)基層民主建設之路，受到了社會各界的廣泛關注，被媒體稱之為“乳山模式”。2008年1月，乳山市“全面推進黨內(nèi)民主”項目榮獲第四屆中國地方政府創(chuàng)新獎。

（一）乳山的基本經(jīng)驗

1、積極探索和完善黨內(nèi)權力結構

自2003年以來，乳山市開始了黨代會常任制改革試點。在試點過程中，積極探索完善權力結構，通過試行黨代會常任制，重新界定了書記辦公會、常委會、全委會和黨代會之間的關系，尤其強化了全委會的決策職能，弱化了常委會的決策職能；明確了常委會主持市委經(jīng)常性工作，向全委會負責并報告工作；規(guī)范了常委會、全委會之間的關系，對重大問題和任用重要干部實行常委會票推、全委會票決制度；將過去每5年召開一次黨代會改為每年召開一次，與會代表除了聽取、審議有關工作報告外，還對市委、市紀委班子及市委委員進行民主評議和信任度測評，評議結果作為干部考核、獎懲、提拔、任用的重要依據(jù)；充分發(fā)揮黨代表在黨代會閉會期間監(jiān)督、調(diào)研、視察等作用，黨委在作出重要決策前，均需廣泛征求黨代表的意見等等。通過以上一系列改革創(chuàng)新，乳山市在完善黨內(nèi)權力結構方面進行了積極探索，使黨代會的地位與作用得到了的重視和發(fā)揮。

2、進行鎮(zhèn)、村兩級公推直選試點實踐

2004年，乳山市在山東省首次進行了黨代表直選鎮(zhèn)黨委書記和班子成員的改革實踐。2004年4月，率先在馮家、乳山口和徐家等三個鎮(zhèn)進行了黨代表直選鎮(zhèn)黨委領導班子試點。其主要做法是：一是改革以往黨代表的產(chǎn)生辦法，由基層黨員直接選舉黨代表；二是改進提名方式，市委不提名候選人，只就職數(shù)配備、構成比例、任職資格等提出指導性意見，凡本鎮(zhèn)或全市符合條件的候選人都可以報名競選這一職位；三是提高差額比例，將書記、委員候選人的差額比例由以往的不低于20%全部提高到100%；四是改革選舉方式，由黨代表直接差額選舉鎮(zhèn)黨委書記、副書記和委員；五是改革委員構成，各增設一名農(nóng)村和企業(yè)委員，參加黨委會議，履行委員職責，以增強委員的代表性，提高決策的科學性。此后不久，接著又開始了公推直選村黨支部書記的試點實踐，即先由黨員推薦和群眾推薦確定候選人，在正式選舉前，候選人在黨員大會上進行競職演說，然后按黨員一人一票，群眾一戶一票進行直接選舉。開始時只有20%的村實行了公推直選，近年來已經(jīng)提高到了50%。