從世界發(fā)展規(guī)律來看,城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化互融共進,構(gòu)成現(xiàn)代化的兩大引擎。這在改革開放以來的中國發(fā)展中已得到證明。中共中央、國務院剛剛頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》),是今后7年指導我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總綱,內(nèi)容全面豐富,總結(jié)并吸取了國內(nèi)外城鎮(zhèn)化工作的經(jīng)驗教訓,指導性強,意義深遠。
一、《規(guī)劃》闡明推進新型城鎮(zhèn)化的原則
改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快,取得顯著進展。從1978年到2013年,城鎮(zhèn)化率年均提高1.02個百分點,2013年城鎮(zhèn)化率達到53.73%,超過世界平均水平。京津冀、長三角、珠三角三大城市群具備相當實力,中西部地區(qū)和東北地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面貌發(fā)生很大變化。但同時也要看到,城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高的問題也日益突出。2億多進城農(nóng)民工還沒有完全融入城市,沒有享受同城市居民完全平等的公共服務和市民權(quán)利;土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)用地粗放低效、占地過多,資源環(huán)境承載力已經(jīng)減弱;相當一部分城市建設(shè)規(guī)模和速度超出財力,城市政府債務風險不斷積累。阻礙著健康城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
我理解,《規(guī)劃》在推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展上有這樣兩個重要原則:
第一個是,推進新型城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥,不搞大躍進。城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程,是我國發(fā)展必然要遇到的經(jīng)濟社會發(fā)展過程。既然是自然歷史過程和經(jīng)濟社會發(fā)展過程,我們就必須從我國的基本國情出發(fā),重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律,使之成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程?!兑?guī)劃》沒有設(shè)計大干快上、一哄而起的硬性指標,而是充分考慮了未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在條件。隨著國際金融危機以來全球經(jīng)濟再平衡和產(chǎn)業(yè)布局再調(diào)整,傳統(tǒng)高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼;隨著我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸減少和人口老齡化程度的提高,老的城鎮(zhèn)化發(fā)展路子不能再走了,也走不通了。特別是,我國改革開放以來的城鎮(zhèn)化進程中,人口城鎮(zhèn)化的速率明顯滯后于土地城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。這就意味著,我國新一輪城鎮(zhèn)化,將會進一步消化已經(jīng)轉(zhuǎn)換用途的土地來實現(xiàn)有限的數(shù)量擴張,加大力度提升工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的品質(zhì)。正如有位領(lǐng)導同志所講,發(fā)展城鎮(zhèn)化既要積極、又要穩(wěn)妥,更要扎實,方向要明、步子要穩(wěn)、措施要實,不要盲目刮風、一哄而上、搞大躍進。這是一個原則。
第二個是,新型城鎮(zhèn)化要以人為本、注重提高質(zhì)量。以人為本的城鎮(zhèn)化,是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。這在《規(guī)劃》中有明確的設(shè)計。我國一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展中,不同程度存在著“重物輕人”的現(xiàn)象,由此產(chǎn)生一系列問題。不能把城鎮(zhèn)化簡單等同于市鎮(zhèn)建設(shè),而是要圍繞人的城鎮(zhèn)化這一核心,努力提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量?!兑?guī)劃》中對以人為本的城鎮(zhèn)化有這樣幾個設(shè)計:一是注重提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量,把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序轉(zhuǎn)為市民;二是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局,把城市群作為主體形態(tài),促進大中小城市協(xié)同發(fā)展;三是著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,注意節(jié)約利用土地、水、能源;四是根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦,體現(xiàn)區(qū)域差異性,提倡形態(tài)多樣性,防止千城一面,發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn),形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
二、《規(guī)劃》明確的幾項重點任務
新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個國家工程,涉及到方方面面,《規(guī)劃》明確了四大戰(zhàn)略任務,即,有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
第一個戰(zhàn)略任務,有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步解決長期進城的農(nóng)民落戶問題。現(xiàn)在城鎮(zhèn)常住人口中有2.34億農(nóng)民工及其家屬,如此大規(guī)模的人口處于“兩棲”狀態(tài),在城鄉(xiāng)間“鐘擺式”流動,這從國家發(fā)展來說,是一個大的問題。這在經(jīng)濟面上影響產(chǎn)業(yè)升級和內(nèi)需潛力的釋放,在社會面上影響和諧穩(wěn)定,在城鄉(xiāng)層面上影響“三農(nóng)”問題的解決。推進農(nóng)民工市民化,既是民生工程又是發(fā)展工程?!兑?guī)劃》闡明推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分步推進,存量優(yōu)先、帶動增量的原則,以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點,兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口,促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化?!兑?guī)劃》提出,到2020年要讓1億左右有能力、有意愿的農(nóng)民工及其家屬在城鎮(zhèn)落戶。實現(xiàn)這個目標并不容易,但通過努力是可以做到的。解決1億人落戶,只占屆時農(nóng)民工總量的1/3左右,主要是已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期務工經(jīng)商和舉家遷徙人員;落戶的重點主要在縣城、地級市和部分省會城市;特大城市的人口還要嚴格控制。
第二個戰(zhàn)略任務,優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài),以城市群為主體形態(tài),促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。《規(guī)劃》闡明,優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群,培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群,構(gòu)建“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略格局。在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用基礎(chǔ)上,強化中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務功能和居住功能,把有條件的縣城、重點鎮(zhèn)和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市?!兑?guī)劃》對中西部地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化有重點要求,總的方向是通過大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,努力再接納1億左右的人口。國家已確定在中西部地區(qū)建設(shè)一批重點開發(fā)區(qū),要有序推進這些區(qū)域的城鎮(zhèn)化建設(shè),注重在民族地區(qū)、沿邊地區(qū)培育一些區(qū)域性中心城市。發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)是改善我國城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的主攻方向,有利于降低人口轉(zhuǎn)移成本、優(yōu)化生產(chǎn)力布局,有利于減輕大城市的壓力、緩解城市發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾。
第三個戰(zhàn)略任務,提高城市可持續(xù)發(fā)展能力,增強公共服務和資源環(huán)境對人口的承載能力?!兑?guī)劃》闡明,加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式,有效預防和治理“城市病”。加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,強化城市產(chǎn)業(yè)支撐,營造良好創(chuàng)業(yè)環(huán)境,增強城市經(jīng)濟活力和競爭力。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局,完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施,增強對人口集聚和服務的支持能力。提高城市規(guī)劃科學性,健全規(guī)劃管理體制機制,提高城市規(guī)劃管理水平和建筑質(zhì)量。推進創(chuàng)新城市、綠色城市、智慧城市和人文城市建設(shè),全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)。完善城市治理結(jié)構(gòu),創(chuàng)新城市管理方式,提升城市社會治理水平?!兑?guī)劃》使城市發(fā)展、管理有了明確指南,對可持續(xù)發(fā)展建設(shè)得到落實。
第四個戰(zhàn)略任務,推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,讓廣大農(nóng)民平等分享現(xiàn)代化成果?!兑?guī)劃》闡明,堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針,著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等方面推進一體化。完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制,加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制障礙。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)同樣化。城鎮(zhèn)化并不自然導致城鄉(xiāng)一體化,如何在城鎮(zhèn)化的進程中使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元格局的利益分配由失衡走向平衡,實現(xiàn)國民利益分配均等化和無歧視,這需要更好地發(fā)揮政府的作用?!兑?guī)劃》對牢牢守住18億畝耕地紅線,確保國家糧食安全作出安排。今后一個時期,隨著人口增加和城鎮(zhèn)化發(fā)展,糧食需求還將剛性增長,保障糧食安全的任務十分艱巨?!兑?guī)劃》要求,要改變土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,耕地占補平衡存在的問題,這樣設(shè)計有利確保國家糧食安全。
總之,《規(guī)劃》的發(fā)布,推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,方向已明,主要任務已提出。要按著《規(guī)劃》的要求落實好,要保證《規(guī)劃》的權(quán)威性和嚴肅性,這樣新型城鎮(zhèn)化才會有一個好的起步?!兑?guī)劃》的落實,關(guān)鍵是改革。從我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程看,改革發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。當前,要配合《規(guī)劃》的推進,深化戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、投資融資、行政區(qū)劃等方面的改革,妥善處理關(guān)系城鎮(zhèn)化發(fā)展全局的幾個重大戰(zhàn)略難題,只有這樣才能保證新型城鎮(zhèn)化的正確方向。同時,要把《規(guī)劃》推進與地方探索結(jié)合起來,發(fā)揮好地方的積極性和能動性。