中國政府高度重視周邊國家在外交中的布局。隨著中央周邊外交工作座談會的召開，周邊外交在中國外交整體議程中的地位進(jìn)一步凸顯，其對中國外交的重要性繼續(xù)提升。在新形勢下，周邊對中國具有的重要戰(zhàn)略意義正成為國內(nèi)普遍共識。隨著中國經(jīng)濟(jì)實力不斷上升，與周邊國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系更加緊密，對周邊國家的經(jīng)濟(jì)外交不僅是中國周邊外交的組成內(nèi)容，也是推進(jìn)周邊外交的重要手段，在周邊外交工作中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的支撐作用，因而要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃涉及體制機制和策略選擇的重大問題，以謀求最廣泛的共識，形成最大的經(jīng)濟(jì)外交政策合力。

一、協(xié)調(diào)央地關(guān)系，支持地方全方位參與周邊經(jīng)濟(jì)外交

沿邊省份是中國與周邊國家直接接壤的地理區(qū)域，也是與周邊國家經(jīng)貿(mào)往來的最重要空間通道，在開展周邊經(jīng)濟(jì)外交中有諸多優(yōu)勢，包括邊貿(mào)聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢、地理連接的區(qū)位優(yōu)勢、機制構(gòu)建的制度優(yōu)勢和人文交流的社會優(yōu)勢。近年來，沿邊省份高度參與了中國的周邊外交，是若干周邊經(jīng)濟(jì)政策的直接提出者和執(zhí)行者，發(fā)揮了“橋頭堡”、“中轉(zhuǎn)站”和“大后方”的作用。

總體上，中央和沿邊省份在周邊經(jīng)濟(jì)外交中互相配合、補充和支持，取得了較好的政策效果。[1] 國務(wù)院及有關(guān)中央部委在制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、沿邊開放戰(zhàn)略以及跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，突出沿邊省份和周邊國家的互動和依賴，注重沿邊省份對相應(yīng)鄰國的輻射帶動作用，支持它們和周邊鄰國形成協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展和互利發(fā)展的有益局面。[2] 沿邊省份充分發(fā)揮主動性，在謀劃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，大都把周邊國家納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中，考慮了整合和利用周邊國家經(jīng)濟(jì)資源，通過更好地向周邊國家開放以及與周邊國家的經(jīng)濟(jì)互動打造次區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。未來，要以“擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放”這一國內(nèi)改革目標(biāo)為新的戰(zhàn)略契機，充分發(fā)揮各地方能動性，實現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動，以沿邊開放帶動周邊發(fā)展，更有力地推進(jìn)面向周邊國家的經(jīng)濟(jì)外交。

第一，個別性政策和普遍性政策。中國周邊外交總體上有東南亞、南亞、中亞和東北亞四個次周邊區(qū)域，各個區(qū)域均有相應(yīng)的沿邊省份參與。因四個次周邊區(qū)域的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，各國國內(nèi)比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢不同，其對中國的經(jīng)濟(jì)需求和與中國開展經(jīng)濟(jì)合作的側(cè)重點各有不同。沿邊省份針對各自周邊區(qū)域所制定出的經(jīng)濟(jì)合作政策具有個體性和特殊性，這是客觀存在的現(xiàn)實。例如，云南著力打造“以河（湄公河）為基礎(chǔ)”的面向流域國家的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式，廣西主要建設(shè)“以灣（北部灣）為基礎(chǔ)”的面向東盟沿海國家的區(qū)域一體化合作模式，內(nèi)蒙古推進(jìn)“以礦（煤礦）為基礎(chǔ)”的面向蒙古的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式，新疆重點實施“以能源（油氣）為基礎(chǔ)”的面向中亞地區(qū)的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式。這些模式考慮了各自的地理特點以及周邊國家的經(jīng)濟(jì)特點，差異明顯。

同時，各沿邊省份與相應(yīng)周邊國家的經(jīng)濟(jì)合作也存在大量共性，這主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等方面，幾乎所有沿邊省份都有類似規(guī)劃。針對這兩大共同政策領(lǐng)域的普遍難點或推進(jìn)經(jīng)驗，中央政府可在檢驗和比較的基礎(chǔ)上加以推廣，豐富地方參與周邊經(jīng)濟(jì)外交的政策工具箱。

第二，放權(quán)和規(guī)范。沿邊省份處于周邊經(jīng)濟(jì)外交的地理最前沿，與周邊國家經(jīng)濟(jì)、社會和文化交流最多，中央部委應(yīng)賦予其在周邊外交中的更大權(quán)限，尊重沿邊省份制定跨境經(jīng)濟(jì)政策的首創(chuàng)性，支持個別沿邊省份的政策設(shè)計和規(guī)劃。此外，中央也要對地方開展跨境經(jīng)濟(jì)合作加以規(guī)范。沿邊省份開展跨境經(jīng)濟(jì)合作的最大動力是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，對從國家整體外交利益的高度看待跨境周邊合作的意識可能存在不足。過多從地方經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)的政策，可能忽視甚至是損害了整體外交和安全利益。中央應(yīng)從全局出發(fā)，防止周邊經(jīng)濟(jì)外交政策制定出現(xiàn)過度地方化傾向，避免國家外交利益被狹隘的地方經(jīng)濟(jì)利益所干擾。中央部委應(yīng)對沿邊省份的周邊合作進(jìn)行統(tǒng)籌和定位，協(xié)調(diào)不同省份對同一周邊地區(qū)或鄰國的經(jīng)濟(jì)政策，抑制沿邊省份在周邊經(jīng)濟(jì)外交中的過度競爭。

周邊經(jīng)濟(jì)外交中的關(guān)稅、人民幣地區(qū)化、雙邊貨幣互換協(xié)議、援助和周邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)政策需要由中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，其他經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，如邊境貿(mào)易、口岸通道、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、對周邊國家投資、加工物流以及農(nóng)業(yè)合作等，中央要善于借助和調(diào)動地方經(jīng)濟(jì)資源，重視發(fā)揮地方的主動性和創(chuàng)新性，允許其在某些政策領(lǐng)域?qū)嵭刑厥夥绞胶驼?。[3]

第三，統(tǒng)籌“沿邊”、“內(nèi)陸”和“沿海”三大區(qū)域，形成各省份全方位參與周邊經(jīng)濟(jì)外交的新格局。沿邊省份是開展周邊外交最為首要的地方行為體，然而，這些省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在國內(nèi)處于中下游水平，經(jīng)濟(jì)實力并不突出，與周邊國家的經(jīng)貿(mào)合作水平不高，其本身并不具備足夠的經(jīng)濟(jì)能力拉動周邊國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。僅僅依靠沿邊省份無法最為有效地推行周邊外交中的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，因而需要有橫貫東中西、聯(lián)結(jié)南北的超地域思維，引入內(nèi)陸省份和沿海省份，積極深化與周邊國家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，拓展周邊經(jīng)濟(jì)外交的戰(zhàn)略空間，提升周邊經(jīng)濟(jì)外交的整體實力。

就內(nèi)陸省份而言，重點是通過更多的水陸空跨境互聯(lián)互通連接周邊國家和內(nèi)陸地區(qū)，帶動物流、人流、信息流和資本流在內(nèi)陸、沿邊和周邊國家的順暢流動。推動面向中亞地區(qū)的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”，要注重發(fā)揮甘肅、寧夏和陜西等內(nèi)陸省份的作用。建設(shè)面向東盟的“海上絲綢之路”則可考慮引入湖南和江西。孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊要輻射到貴州、四川和重慶。面向蒙古的經(jīng)濟(jì)外交要積極發(fā)揮北京和河北等華北省市的作用。沿海省份也要參與到周邊經(jīng)濟(jì)外交當(dāng)中，要借助上海、江蘇、浙江、福建和山東等沿海發(fā)達(dá)省市在周邊外交中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，形成海陸統(tǒng)籌、東西互濟(jì)的呼應(yīng)格局。[4] 在方式上可以鼓勵這些省份結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和需求，定向瞄準(zhǔn)某個周邊國家，擴(kuò)大與該國的貿(mào)易和投資，加強同該國的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。