我國海洋環(huán)境與資源保護制度的完善建議

完善我國海洋環(huán)境與資源保護法律制度既符合國際形勢發(fā)展的客觀需要，也是《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的客觀需要。筆者認為，海洋環(huán)境與資源法律體系的完善同時也是海洋環(huán)境與資源保護的迫切需要，完善的海洋環(huán)境與資源法律體系能夠保證依法管海和依法用海，杜絕海洋環(huán)境與資源開發(fā)活動中“無償、無度、無序”現(xiàn)象，從而保證海洋資源的合理利用，保證海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，海洋環(huán)境與資源法律制度的完善應以海洋環(huán)境平衡和資源可持續(xù)利用為目標進行。法律法規(guī)的完善是一個系統(tǒng)的工程，必須循序漸進地開展，但也不能按部就班，要抓住重點，以點帶面逐步完善，如何更有效的保護海洋環(huán)境與資源，筆者提出以下四個方面的完善建議。

為了更好的保護海洋環(huán)境與資源，應確立三項原則。徐祥民教授曾提出“以海定海，關注長遠利益，生態(tài)保護優(yōu)先”原則、“以海定陸，海陸協(xié)調(diào)，分步推進”原則、“特域特法，一般法和特別法相結合”原則和“體制服從事務，多種管理模式并用”原則，②筆者認為海洋環(huán)境與資源的保護往往涉及幾個當事國國家的利益，如何更加有效的保護海洋環(huán)境與資源不僅僅是一個國家的事，《聯(lián)合國海洋法公約》及一些雙邊協(xié)定都表明了海洋將人類聯(lián)系在一起，海與人的關系密不可分。對于海洋環(huán)境與資源的保護沒有一個統(tǒng)一的原則，將會導致無序化，建立統(tǒng)一的國際海洋環(huán)境與資源保護原則，既有利于各國合作秩序化，也有利于國內(nèi)立法的完善，筆者總結了國內(nèi)學者一些觀點，認為有三個原則：共同合理開發(fā)管理原則、強制保護原則和保護措施法律化原則。共同合理開發(fā)管理原則是指各國應對海洋環(huán)境與資源的保護，進行普遍合作，一致行動合理開發(fā)，謹慎開發(fā)，防治海洋環(huán)境被污染，海洋資源被破壞。強制保護原則是指強制推行保護標準和保護計劃，在私人或個別國家的開發(fā)活動與保護標準、保護計劃相沖突時，保護標準和保護規(guī)劃優(yōu)先于私人或個別國家的開發(fā)活動。保護措施法律化原則是指各國一切合作行為，開發(fā)行為及保護管理措施必須以法律文件的形式予以規(guī)定，落實到字面上。

海洋環(huán)境與資源的保護立法應尋求平衡。由于海洋資源保護方面的法律發(fā)展相對緩慢，而且《海洋環(huán)境保護法》中對于海洋資源的保護規(guī)定幾乎沒涉及，我國應制定一部海洋環(huán)境資源法律體系的基本法，即《海洋環(huán)境資源法》，或者對《海洋環(huán)境保護法》進行修訂，增加關于海洋資源保護的詳細規(guī)定。該法應是一部針對所有與海洋環(huán)境、資源和生態(tài)的保護、開發(fā)和利用有關的行為的綜合性法律，而不同于現(xiàn)行的以海洋環(huán)境保護為主要內(nèi)容的《海洋環(huán)境保護法》。筆者認為當前的法律并沒有一個整體性的意識，而是將海洋環(huán)境與資源進行了分離，其實海洋環(huán)境與資源二者是密不可分的，應該樹立一個“海洋環(huán)境資源”的整體觀念，將海洋環(huán)境保護與資源保護統(tǒng)一起來，由于二者的關聯(lián)性，對于海洋環(huán)境與資源保護相關法律的完善，應將兩者共同性進行研究，制定出有利于二者平衡保護的法律規(guī)范。

完善《海域使用管理法》，使其與他法相協(xié)調(diào)。我國的海域使用權制度存在問題主要表現(xiàn)為該法與他法有沖突的地方，如何協(xié)調(diào)好該法與他法，使其更有利于海洋環(huán)境與資源的保護。當前的沖突主要有關于灘涂的爭權現(xiàn)象，該法與《土地管理法》存在沖突；關于海域使用權證書和養(yǎng)殖證的發(fā)放問題也存在沖突。此外，在海域使用金征收問題上，該法未做統(tǒng)一規(guī)定，有的地方實行的征收標準較低，對于海域使用金各級財政的分配上，地方上所占的比例較小，很難支付基層海洋行政管理機構所承擔保護海洋環(huán)境與資源的費用。

《海域使用管理法》應該是一部公法與私法兼顧的法律，但是在我國其更傾向于公法性質(zhì)，內(nèi)容充斥著強烈的行政管理色彩。為了《海域使用管理法》公私法的平衡，增強海域使用權的私權性質(zhì)，辦法之一就是相關配套法律法規(guī)對于海域使用權作出詳細的規(guī)定。其次，由于該法與相關的法律存在沖突，在制度設計上應妥善協(xié)調(diào)好法律之間的關系，并對相關行政主管部門的職責作出詳細的規(guī)定，避免重復管理，相互推諉，出現(xiàn)管理真空，造成海洋環(huán)境與資源的保護架空。

海洋環(huán)境與資源重要領域的法律空白。我國目前的《海域使用管理法》，對海岸帶這一特殊區(qū)域的規(guī)定還不夠明確，海岸帶是歸于海域管理，還是陸域管理，實踐中也不是十分清楚，可以說，我國海岸帶這一特殊的地帶，目前還處于法律調(diào)整的空白地帶。因此，我國應制定一部有針對性的《海岸帶管理法》以形成完備的海洋綜合管理法律制度，改變部門分散管理方式，逐步建立多部門合作、社會各界參與的海洋和海岸帶綜合管理制度。我國的環(huán)境保護立法也主要適用于陸地，由于海島通常與大陸分離甚至遠離大陸，地理位置較為獨特，它作為海洋的組成部分，具有與陸地明顯不同的地理、環(huán)境、資源特征，因此，對海島資源的保護應區(qū)別對待，單獨立法。目前，我國還沒有關于海島利用、管理與保護的綜合性法律，對于海島各種資源的開發(fā)利用以及海島生態(tài)環(huán)境的保護，分別適用《環(huán)境保護法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護法》等法律，以及相關地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。對于海島保護缺位與海島在政治經(jīng)濟和國防安全中所處的重要地位很不相符，因此，制定一部關于海島利用與保護方面的綜合性法律有其必要性。海島法的出臺不但能提高海島法律規(guī)定的效力層次，而且也填補了我國海洋環(huán)境資源法律體系的立法空白。

（作者為濰坊科技學院外國語學院院長、副教授）

【注釋】

①蔡守秋，何衛(wèi)東：《當代海洋環(huán)境資源法》，北京：煤炭工業(yè)出版社，2001年。

②徐祥民：《保護海洋環(huán)境應當堅持的幾項基本原則》（海洋法律、社會與管理2010年卷），北京：海洋出版社，2010年。

責編/張蕾