美國(guó)的戰(zhàn)略分析家海迪·托夫勒曾經(jīng)說過，若要贏得未來的大小沖突，最好是防止、限制或者降低沖突。危機(jī)管控的方式，無疑為他的這一觀點(diǎn)作了注解。而發(fā)生于20世紀(jì)60年代初的古巴導(dǎo)彈危機(jī)，則十分經(jīng)典地詮釋了危機(jī)管理的要義。不過，本文的重點(diǎn)并非要談如何管理危機(jī)，而是要從這次被列為教科書式的危機(jī)管理范例中，揭示美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的作用，以為我們新成立的類似機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)挑戰(zhàn)中尋求有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

U-2的發(fā)現(xiàn)

1962年10月14日，這是一個(gè)晴朗的星期天。2架美軍的U-2飛機(jī)從南向北飛過了古巴西部上空，并拍攝了大量的地面照片。其中，由魯?shù)婪?middot;安德森少校駕駛的1架U-2飛機(jī)拍攝的照片于15日傍晚沖洗出來后，由安全專家辨認(rèn)出了1座導(dǎo)彈發(fā)射臺(tái)、許多發(fā)射彈道導(dǎo)彈的建筑物，以及位于圣克里斯托瓦爾地區(qū)的1枚中程彈道導(dǎo)彈的影像。相關(guān)人員認(rèn)為，這表明蘇聯(lián)已經(jīng)將導(dǎo)彈秘密運(yùn)往了古巴，并且還在修建射程可供中遠(yuǎn)程彈道導(dǎo)彈使用的堅(jiān)固永久基地。他們還進(jìn)一步推斷，此次照片上所發(fā)現(xiàn)的發(fā)射裝置上安裝的很有可能是載有核彈頭的導(dǎo)彈（美國(guó)最后確認(rèn)，蘇聯(lián)已經(jīng)在古巴部屬了16~32枚導(dǎo)彈核武器）。

其實(shí)，早在9月份，有關(guān)蘇聯(lián)可能在古巴實(shí)際軍事部署的情報(bào)便已經(jīng)引起了美國(guó)情報(bào)部門的警覺。只是當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)矢口否認(rèn)，美國(guó)也拿不出確鑿證據(jù)，便沒有引起最高決策當(dāng)局的重視。

爭(zhēng)吵不休的對(duì)策研究

U-2偵察機(jī)所發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，引起了美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)成員的重視。10月16日晨，時(shí)任國(guó)家安全事務(wù)助理的喬治·邦迪，專門就蘇聯(lián)在古巴開始部署導(dǎo)彈一事，向時(shí)任總統(tǒng)肯尼迪（兼任國(guó)家安全委員會(huì)主席）作了匯報(bào)?？夏岬下犎R報(bào)后，對(duì)蘇聯(lián)的欺騙性做法非常惱怒，同時(shí)，也意識(shí)到這件事情關(guān)系重大。于是，他立即指示邦迪召集包括國(guó)家安全委員會(huì)人員在內(nèi)的政府相關(guān)部門主要成員開會(huì)，以討論蘇聯(lián)把導(dǎo)彈運(yùn)進(jìn)古巴的對(duì)策問題。

參加會(huì)議的人員，除了總統(tǒng)和副總統(tǒng)外，還有國(guó)務(wù)卿、副國(guó)務(wù)卿、副國(guó)務(wù)卿幫辦、拉丁美洲事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿，國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)防部副部長(zhǎng)、助理國(guó)防部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、中央情報(bào)局局長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)特別助理、總統(tǒng)顧問，以及參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席等人。

這是一次馬拉松式的對(duì)策研究會(huì)，時(shí)間從16日一直持續(xù)到19日。會(huì)上不僅詳細(xì)討論了美國(guó)應(yīng)作出什么反應(yīng)，而且還討論了蘇聯(lián)人采取這樣“激烈和危險(xiǎn)的一反常態(tài)做法”的原因，以及他們下一步的企圖等。由于成員眾多，看法各異（歸結(jié)起來有五六種意見），整個(gè)對(duì)策研究的過程充斥著喋喋不休的爭(zhēng)吵，一直沒能形成一致的對(duì)策建議。

國(guó)安委的“變身”介入

國(guó)家安全委員會(huì)（NSC），系根據(jù)美國(guó)1947年的《國(guó)家安全法》授權(quán)建立。在由總統(tǒng)的高級(jí)內(nèi)閣成員組成的咨詢委員會(huì)中，總統(tǒng)擔(dān)任委員會(huì)主席，成員主要有副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、共同安全局局長(zhǎng)（該局后被撤銷）、國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)家安全資源委員會(huì)主席（后改為緊急戰(zhàn)備局局長(zhǎng)）。此外，經(jīng)參議院批準(zhǔn)，總統(tǒng)可指定各行政和軍事部門的負(fù)責(zé)人或副職人員等參加。以至后來財(cái)政部部長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席（委員會(huì)法定軍事顧問）、中央情報(bào)局局長(zhǎng)（委員會(huì)情報(bào)顧問），以及總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理等，都成為了國(guó)家安全委員會(huì)的重要參與者。另外，駐聯(lián)合國(guó)代表、美國(guó)貿(mào)易代表、白宮辦公室主任、行政管理預(yù)算局局長(zhǎng)、總統(tǒng)科學(xué)顧問，以及司法部長(zhǎng)、國(guó)家毒品控制局局長(zhǎng)和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理等，也常根據(jù)需要出席國(guó)家安全委員會(huì)的相關(guān)會(huì)議。

國(guó)家安全委員會(huì)的主要功能，是負(fù)責(zé)把國(guó)家安全政策的不同方面“統(tǒng)一起來”，并向總統(tǒng)提出對(duì)策建議。包括就有關(guān)國(guó)內(nèi)、外交和軍事政策向總統(tǒng)提出建議，從而使各軍兵種及其他政府部門更有效地合作；就與美國(guó)國(guó)際的和潛在的軍事力量有關(guān)的國(guó)家目標(biāo)、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)做出評(píng)估，從而向總統(tǒng)推薦可行的選項(xiàng)；考慮涉及與國(guó)家安全有關(guān)的政府部門共同關(guān)心的事務(wù)和政策，并向總統(tǒng)推薦可行的方案等。它自成立以后，便在處理一些重大安全危機(jī)時(shí)發(fā)揮了重要作用。

古巴導(dǎo)彈危機(jī)發(fā)生之前，艾森豪威爾時(shí)期的國(guó)安會(huì)架構(gòu)曾被肯尼迪所“改造”，他把分散在政府行政機(jī)構(gòu)中的安全決策權(quán)集中到了總統(tǒng)及其核心成員那里，以保持其本人在決策中的核心地位。這在一定程度上削弱了國(guó)參與對(duì)策研究的美國(guó)重要機(jī)構(gòu)成員

安會(huì)的職能，致使他在處理“豬灣事件”時(shí)成效不佳（因失去了有效的決策輔助支持）。但當(dāng)面對(duì)蘇聯(lián)在古巴部署導(dǎo)彈引發(fā)的又一輪危機(jī)決策難題時(shí)，肯尼迪吸取了先前的教訓(xùn)，再次改革了國(guó)安會(huì)，成立了由少數(shù)要員（10人）組成的國(guó)家安全執(zhí)行委員會(huì)這一衍生組織。

在古巴導(dǎo)彈危機(jī)達(dá)到高潮的兩周內(nèi)，該“執(zhí)委會(huì)”共召開了37次會(huì)議，以討論危機(jī)的應(yīng)對(duì)事宜。當(dāng)肯尼迪總統(tǒng)不能親自主持會(huì)議時(shí)，他就委托鮑比出面主持。最后，他再結(jié)合會(huì)議討論的結(jié)果做出決策，并經(jīng)國(guó)安會(huì)的正式程序去執(zhí)行。

“執(zhí)委會(huì)”的作用發(fā)揮

美國(guó)最高決策層成員在討論危機(jī)對(duì)策或可能采取的行動(dòng)時(shí)，提出了多種可能的應(yīng)對(duì)措施，歸納起來大致有7種可供選擇的方案：一是目前什么行動(dòng)也不采?。欢遣扇⊥饨恍袆?dòng)，把蘇聯(lián)人拉到聯(lián)合國(guó)安理會(huì)去解決問題；三是派使者去見赫魯曉夫，對(duì)蘇聯(lián)人施加壓力并提出警告，悄悄解決此事；四是離間蘇、古關(guān)系，即同卡斯特羅秘密接觸，使他同蘇聯(lián)人分開，并向他提出警告，倘若不接受美國(guó)的建議，他的島國(guó)將遭到毀滅，況且，蘇聯(lián)人也正在出賣他；五是進(jìn)行封鎖；六是實(shí)行空襲；七是入侵古巴，軍隊(duì)開進(jìn)去，把古巴從卡斯特羅手里奪過來。

盡管肯尼迪總統(tǒng)有些傾向于第三和第五種意見，但他一時(shí)也拿不定主意。國(guó)家安全委員會(huì)的多數(shù)成員也無法很有把握地肯定其中某一種意見。最后，執(zhí)行委員會(huì)的成員們經(jīng)過多番討論，形成了兩種可供選擇的建議。

第一種建議是，對(duì)古巴展開全面空襲，以摧毀蘇聯(lián)人所部署的導(dǎo)彈。這是以參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席馬克斯韋爾·泰勒上將為代表的一方的意見，其中也包括了肯尼迪總統(tǒng)顧問中的多數(shù)人。他們屬于“強(qiáng)硬派”，認(rèn)為封鎖解決不了問題，應(yīng)力求以空中襲擊來摧毀那些導(dǎo)彈，以顯示美國(guó)的決心并使蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫恢復(fù)理智。該方案的風(fēng)險(xiǎn)在于，可能引起蘇聯(lián)的軍事報(bào)復(fù)（包括實(shí)施針對(duì)一些北約國(guó)家的軍事行動(dòng)），以及需要進(jìn)攻古巴并為此付出較大的傷亡代價(jià)（估計(jì)會(huì)有2.5萬名美國(guó)人和相應(yīng)數(shù)量的古巴人傷亡）。

第二種建議是，采取謹(jǐn)慎的軍事行動(dòng)，主要以封鎖手段來阻止蘇聯(lián)把新的導(dǎo)彈運(yùn)進(jìn)古巴，并以壓力迫使蘇聯(lián)撤回已經(jīng)部署在古巴的導(dǎo)彈。這是以國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉為代表的“溫和派”的主張。他們認(rèn)為，封鎖的目的在于阻止蘇聯(lián)把進(jìn)攻性武器運(yùn)進(jìn)古巴，并可強(qiáng)迫他們撤走已經(jīng)設(shè)置在那里的導(dǎo)彈。該方案的好處是風(fēng)險(xiǎn)較小，并可利用美國(guó)在時(shí)擁有的常規(guī)力量?jī)?yōu)勢(shì)，而且，易于被對(duì)手接受，也能讓美國(guó)在后期行動(dòng)上處于既可“戰(zhàn)”又可“和”的有利地位。

海上封鎖方案的敲定

肯尼迪總統(tǒng)經(jīng)過權(quán)衡后，以執(zhí)委會(huì)的第二種建議為主，于10月19日作出了應(yīng)對(duì)危機(jī)的基本決策。這一決策主要是采納了國(guó)防部長(zhǎng)麥克納馬拉等人提出的“海上封鎖”方案，它包括：對(duì)一切正在駛往古巴的進(jìn)攻性軍事裝備實(shí)行海上“隔離”；增加對(duì)古巴及其領(lǐng)土上軍事集結(jié)的監(jiān)視，如果蘇聯(lián)繼續(xù)作進(jìn)攻性準(zhǔn)備，就有正當(dāng)理由準(zhǔn)備采取進(jìn)一步的行動(dòng)；擬對(duì)蘇聯(lián)做出全面的報(bào)復(fù)性反應(yīng)；加強(qiáng)在關(guān)塔那摩基地的力量，疏散軍事人員的家屬；立刻召開美洲國(guó)家組織會(huì)議，討論對(duì)西半球安全的威脅問題；召開聯(lián)合國(guó)安理會(huì)緊急會(huì)議，審議對(duì)世界和平的威脅；呼吁赫魯曉夫放棄“統(tǒng)治世界的方針”，共同做出歷史性的努力等。

在此基礎(chǔ)上，美國(guó)專門成立了一個(gè)“封鎖領(lǐng)導(dǎo)小組委員會(huì)”，進(jìn)一步研究了所要采取的封鎖方式問題。10月22日，肯尼迪在白宮發(fā)表電話講話。隨后，美國(guó)的各項(xiàng)應(yīng)對(duì)行動(dòng)正式展開。主要是，根據(jù)實(shí)施封鎖的基本要求，國(guó)防部下令在相關(guān)區(qū)域?qū)嵤┝撕Ｉ狭α康牟渴鹦袆?dòng)（10月24日，在68個(gè)空軍中隊(duì)和8艘航空母艦護(hù)衛(wèi)下，由90艘軍艦組成的美國(guó)龐大艦隊(duì)前往任務(wù)區(qū)。最終，美國(guó)海軍在加勒比海共部署了180艘各型艦艇，形成了從佛羅里達(dá)到波多黎各的對(duì)古巴海域的弧形封鎖區(qū)域）。同時(shí)，最高當(dāng)局還下令戰(zhàn)略空中力量進(jìn)入“高度戒備”狀態(tài)；令導(dǎo)彈部隊(duì)進(jìn)入執(zhí)行任務(wù)的狀態(tài)；包括北美防空司令部在內(nèi)的美駐世界各地常規(guī)部隊(duì)進(jìn)入高級(jí)別國(guó)防戒備狀態(tài)；繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)區(qū)域的偵察監(jiān)視活動(dòng)等。

古巴導(dǎo)彈危機(jī)通過美國(guó)采取的一些實(shí)際軍事行動(dòng)，再加上美蘇雙方高層的信函和密使溝通，以及外交斡旋等，最終得以有效化解。分析美國(guó)的危機(jī)決策過程便不難發(fā)現(xiàn)，從危機(jī)決策開始到危機(jī)決策的終結(jié)，國(guó)家安全委員會(huì)及其成員都扮演了重要的角色。其既為提出不同策略、展開充分論證、篩選最優(yōu)方案做了大量工作，也為輔助最高決策者（總統(tǒng)）敲定可行方案發(fā)揮了關(guān)鍵作用。