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李旭章:不可過度夸大“債務(wù)危機”

■  我們可以創(chuàng)造條件,讓百姓直接持有地方政府的債券,尤其是當?shù)鼐用癯钟衅渌诘卣l(fā)行的債券,自然會加大居民對地方政府財政行為的關(guān)注度和監(jiān)督力度

去年年底,國家審計署公布了我國五級政府債務(wù)審計結(jié)果之后,各種研究機構(gòu)就開始替我們算賬。一時間,我國地方債成為國家層面的“負擔”和國際社會的“擔憂”。我國地方債務(wù)像任何債務(wù)一樣有風險,但這個風險無疑是被夸大了。由此判斷我國會陷入債務(wù)危機則是缺乏根據(jù)的。

至于債務(wù)水平,2010年后世界主要發(fā)達國家政府債務(wù)占GDP的比重大多超過了100%;2013年發(fā)達國家平均是107.1%。況且,與西方大部分國家的地方債用于消費不同,我國地方債務(wù)超過60%用于基礎(chǔ)設(shè)施,其中很大一部分是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),有的城市債務(wù)形成的資產(chǎn)評估值已經(jīng)超過了累積債務(wù)總額。我國地方債有的存在一些問題,但不應(yīng)否定其積極的一面。地方債在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中,尤其是地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了不可或缺的作用。

有的地方融資平臺不規(guī)范,但不應(yīng)片面否定地方融資平臺。地方融資平臺實質(zhì)上是一種公私合作平臺,在西方被廣泛用于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國的地方融資平臺,是以政府出資和公共資源為依托,采取市場化方式運作,承擔特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)融資與建設(shè)任務(wù)的“特定目的公司”。地方融資平臺是在特定背景下逼出來的“公私合作平臺”;與之前的政府直接辦公司相比無疑是一個不小的進步,為地方政府在原有體制下有所作為提供了一種嘗試,在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)在和今后一個時期,地方財政資金能夠用于基礎(chǔ)設(shè)施的部分不會有太大的增加。借鑒和鼓勵更多的公私合作平臺項目,使民間資本、政府部門、社會組織在市場原則下互利合作,不僅可以解決建設(shè)資金問題,還可以改善國家治理體系,增強社會凝聚力。

現(xiàn)在的地方融資平臺的確存在良莠不齊問題。好的健康的融資平臺,要鼓勵;差的脆弱的平臺,要嚴加管理,防范風險。融資平臺的風險更多地不在其自身,而是反映為金融風險。需要做的是,在資產(chǎn)負債評估的基礎(chǔ)上,給合格的地方融資平臺發(fā)“準生證”,并加以規(guī)范,揚長避短。在我國目前經(jīng)濟下行風險加大,城市化進程不可阻擋的今天,一味否定地方融資平臺和地方債是非理性的,甚至是危險的。

當然,在利用地方債和地方融資平臺的同時,需要采取切實措施防范債務(wù)和金融風險;把地方債這個“近憂”與長期經(jīng)濟增長的“遠慮”結(jié)合起來。

建立一個以地方債券為主體的地方政府融資體系。用地方債發(fā)行逐步取代目前以貸款、信托和其他理財產(chǎn)品為主的較不透明的融資方式。新體制將降低地方政府面臨的期限錯配的風險、避免風險過度集中在銀行體系。債券市場和一系列配套改革可以硬化地方政府的預(yù)算約束。國際范圍內(nèi)不乏綜合改革取得成功的先例。美國各州和地方政府均由本級議會頒布管理地方債務(wù)的法律,成為當今世界的樣板目標模式。

以穩(wěn)健的地方財政建設(shè)促進地方債的穩(wěn)健。財政部應(yīng)建立一個能監(jiān)管所有融資平臺的全國性體系,以保證只有處于良好財務(wù)狀態(tài)的融資平臺才可以增加借貸;在適當時候放開發(fā)行省級地方政府債券,使地方債在陽光下運行;開征財產(chǎn)稅,對所有城市住宅征收,為地方政府奠定可持續(xù)收入來源(這一措施要有一個過渡,在當前稅負較重的環(huán)境下,很容易讓人們理解成增加稅收)。

可以借鑒國際經(jīng)驗,用立法的形式規(guī)定地方政府的債務(wù)口徑、債務(wù)上限、地方人大的審批責任、審計責任以及對違規(guī)者的具體懲罰措施。只要是發(fā)行地方債的政府,就必須編制和公布其廣義政府資產(chǎn)負債表。對發(fā)債的政府要組織財產(chǎn)審計,評估地方政府資產(chǎn)。我們已要求各地開始編制三年的滾動預(yù)算,可以根據(jù)情況適時擴展到5年,促進地方政府從長計議,讓投資人更多了解一個地方政府的未來規(guī)劃。

根據(jù)地方債“自發(fā)自還”試點指導(dǎo)意見,今后的地方債將必須接受評級公司的評級。對地方債評級,一個重要功能是用統(tǒng)一的標準對不同地方政府的財政穩(wěn)健性和透明度進行評判。從債務(wù)與償債能力、財政表現(xiàn)、政府管理水平及經(jīng)濟前景幾個方面來評價地方政府的信用風險。評級在很大程度上決定了市政債的融資成本,穩(wěn)健和透明的地方政府可以獲得“低成本融資”的獎勵。

我們可以創(chuàng)造條件,讓百姓直接持有地方政府的債券,尤其是當?shù)鼐用癯钟衅渌诘卣l(fā)行的債券,自然會加大居民對地方政府財政行為的關(guān)注度和監(jiān)督力度。各地要有長期的財政預(yù)測,獨立發(fā)債的地方政府要編制和公布債務(wù)可持續(xù)性的長期預(yù)測。將目前散見于實體經(jīng)濟各個部門和領(lǐng)域的不同類型的風險(地方政府融資金平臺負債、各種擔保、環(huán)境治理成本、養(yǎng)老金缺口等)集中體現(xiàn)在未來政府顯性債務(wù)的數(shù)字上。對其進行分析,可以識別未來的償債風險和導(dǎo)致這些風險的原因,從而將相應(yīng)的金融風險限制在一定限度內(nèi),確保整個金融體系不出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。

(作者為中央黨校經(jīng)濟學教研部教授)

[責任編輯:焦楊]
標簽: 李旭章   債務(wù)危機