因此,我們探討決策責(zé)任終身制需要以責(zé)任化政府體制的建立為起點(diǎn),否則,無論政策評(píng)估制度和機(jī)制如何完善,評(píng)估的手段和方法如何先進(jìn),在一個(gè)非責(zé)任化政府體系中,都難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。當(dāng)然,在現(xiàn)實(shí)生活中,并不是所有的政府都是責(zé)任化的,即使在一些責(zé)任化政府之中,責(zé)任化的程度和范圍也是不完全的,這都會(huì)在一定程度上影響科學(xué)、規(guī)范的公共政策制度的建立及其有效性。同時(shí),我們也應(yīng)認(rèn)識(shí)到,對(duì)于責(zé)任化政府體制而言,公共政策評(píng)估的作用并不是完全被動(dòng)的,其效果也可以反作用于公共管理領(lǐng)域,促進(jìn)責(zé)任化政府體制的建立和完善。
非責(zé)任化政府之所以存在的重要原因之一,是不去追究或無法追究政府責(zé)任:不去追究責(zé)任是因?yàn)槿狈χ贫燃s束,而無法追究責(zé)任則往往是由于缺乏追究責(zé)任原因的手段,從而使責(zé)任無法明確;而公共政策評(píng)估則可以有效地克服這種缺陷,彌補(bǔ)這方面的不足,從而促進(jìn)責(zé)任化政府體制的建立。由此可見,完善責(zé)任化政府體制與建立規(guī)范化的政策評(píng)估之間,是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。
就現(xiàn)代政策現(xiàn)象而言,由于各方面條件的限制,社會(huì)大眾對(duì)政策過程還普遍存在著盲動(dòng)與無知的情況。不論是個(gè)人,還是企業(yè)組織,不是由于缺乏足夠的意愿,就是由于不具備充分信息、技術(shù)、知識(shí)、方法,致使系統(tǒng)、規(guī)范的政策評(píng)估活動(dòng)難以展開。而在完全的責(zé)任化體制之中,政府有充分的主動(dòng)性去整合這些政策資源,以圖得到現(xiàn)實(shí)條件下的有限理性,實(shí)現(xiàn)較好的政策效果和目標(biāo)。良好的制度安排,促進(jìn)了作為評(píng)估主體的政府組織,以最低的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本和技術(shù)成本,對(duì)評(píng)估所需的各種資源加以整合和利用。在這里,市場這只“看不見的手”只是起輔助作用或只是發(fā)生作用的對(duì)象,而不能自動(dòng)整合這些社會(huì)資源。需要強(qiáng)調(diào)的是,我們之所以推崇政府的制度化評(píng)估,并不是因?yàn)檎蓡T作為個(gè)體比其他社會(huì)成員具有更高的理性、更多的信息,而是因?yàn)樵谒猩鐣?huì)組織中,政府更有條件、更有能力去整合和利用知識(shí)、信息、技術(shù)、人才等各種資源,去進(jìn)行更為有效的政策評(píng)估。
事實(shí)上,責(zé)任化政府只是政策評(píng)估能夠發(fā)揮效力的基本要求和必要條件,而不是充分條件,公共政策評(píng)估的有效性還要受到其他許多因素的影響。在西方評(píng)估理論中,評(píng)估主體涵蓋了政府組織、非政府公共部門、私營機(jī)構(gòu)、宣傳媒體和普通民眾等幾乎所有社會(huì)群體,它們可以通過自身的方式去影響政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估,其中,私營機(jī)構(gòu)等利益集團(tuán)對(duì)政策的影響更是無所不在、無孔不入。但是,總體而言,即使在西方民主體制下,非政府組織對(duì)政策的影響力也是間接的,其意志最終要靠政府部門來實(shí)現(xiàn)和執(zhí)行。所以,在這些國家,政府組織仍是決定包括政策評(píng)估在內(nèi)的政策過程的直接主體。在中國這樣的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)國家,政府在政策過程中的作用就更為重要,它決定著社會(huì)主義國家意志和人民群眾利益的實(shí)現(xiàn)方式和程度,是社會(huì)資源合理配置的重要組織形式。因此,政府組織對(duì)政策評(píng)估的影響更為重要、更為直接,也是在責(zé)任化體制約束下實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估的效率與公平目標(biāo)的主要途徑。
由此可見,責(zé)任化政府體制是決策科學(xué)化的前提和基礎(chǔ)。通過充分發(fā)揮公共政策評(píng)估的作用,可以推進(jìn)責(zé)任化政府體制的構(gòu)建;同時(shí),責(zé)任化政府體制也會(huì)使公共政策評(píng)估更加有效,從而決策主體的職權(quán)和責(zé)任更加明確,使政策制定和執(zhí)行主體責(zé)任的追究成為可能,從而推進(jìn)公共決策更加規(guī)范和科學(xué)。
決策主體責(zé)任終身制的實(shí)現(xiàn)途徑
在當(dāng)今政策實(shí)踐中,頻繁的決策失誤及其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果,已使推進(jìn)決策主體責(zé)任終身制成為公共管理領(lǐng)域的共識(shí)。但是,作為保證公共政策質(zhì)量長效化的重要制度安排,決策責(zé)任終身制必須通過有效的途徑加以實(shí)現(xiàn)。具體而言,在未來的行政改革中,應(yīng)加強(qiáng)以法治為基礎(chǔ)的責(zé)任化政府體制建設(shè),推進(jìn)公共政策評(píng)估的制度化,促進(jìn)決策主體權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一,同時(shí)注重發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的途徑,共同推進(jìn)公共決策的規(guī)范化、科學(xué)化。
積極構(gòu)建以法治為基礎(chǔ)的責(zé)任化政府體制。目前,中國的決策主體責(zé)任終身制正處于探索階段,其發(fā)展還面臨著諸多方面的問題和困難。究其原因,主要在于缺乏必要的制度基礎(chǔ)和相應(yīng)的法律規(guī)范。其中,責(zé)任化政府體制的不健全是最為突出的表現(xiàn)。這里所指的責(zé)任化政府體制,不僅是指法律層面上關(guān)于行政責(zé)任的制度規(guī)定,而且包含了管理層面的落實(shí)和相應(yīng)的組織、機(jī)制保障,是一種全面、系統(tǒng)、制度化的責(zé)任體系。在這種責(zé)任化政府體制下,可以根據(jù)一定的法律與制度規(guī)范,由具有明確職責(zé)的組織和人員,按照既定的、普遍認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn),去辨識(shí)和分析決策主體的責(zé)任,使追究決策主體的失責(zé)具有明確的法律和制度支撐,從而形成強(qiáng)大的震懾力,增強(qiáng)決策主體的責(zé)任意識(shí),最大程度地避免政策失誤,發(fā)揮公共政策的應(yīng)有效能。