【摘要】目前我國農(nóng)村公共物品供給存在著總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡等問題。要想改善農(nóng)村公共物品供給狀況，應(yīng)該發(fā)展多元化的農(nóng)村公共物品供給機(jī)制，以政府為主體、適當(dāng)引入市場機(jī)制，同時發(fā)揮農(nóng)村合作組織等部門的作用。在此過程中，政府要通過健全法律法規(guī)、制定相關(guān)制度等措施，規(guī)范和引導(dǎo)各類供給主體的供給行為。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村　公共物品　供給　多元化

【中圖分類號】F062.6　 　　　  【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

農(nóng)村公共物品對于提高農(nóng)民生活、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展有著重要的作用。我國政府一直以來十分重視對農(nóng)村公共物品的建設(shè)，黨的十八大報告中提出：“到2020年要總體實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)”，這包含了發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)，促進(jìn)全社會公共服務(wù)均等化的涵義。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對公共物品的需求日益強(qiáng)烈，并呈現(xiàn)層次性和多樣性，而與之相對應(yīng)，公共物品在農(nóng)村的供給情況卻并不理想。公共物品的長期供需不平衡已經(jīng)制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的生產(chǎn)條件及生活質(zhì)量的提高。因此，研究農(nóng)村公共物品的優(yōu)化供給有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)村公共物品供給問題研究的理論基礎(chǔ)

公共物品的內(nèi)涵。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩謬爾森指出，公共物品是人們對于其的個人消費(fèi)不會影響其他人對該物品消費(fèi)的物品。效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和利益的非排他性是公共物品的基本特征。根據(jù)公共物品的非排他性以及非競爭性的強(qiáng)弱，將公共物品分為兩類：一類是純公共物品，同時具有完全的非競爭性和非排他性；另一類是準(zhǔn)公共物品，具有不完全的非競爭性和非排他性，準(zhǔn)公共物品還可以繼續(xù)細(xì)分為俱樂部物品和公共資源。

公共物品的供給特性。公共物品的特性導(dǎo)致其供給問題要復(fù)雜于私人物品，經(jīng)濟(jì)理論界對于公共物品供給機(jī)制的探討由來已久。

一是市場失靈。20世紀(jì)50年代，現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)提出市場在公共物品供給中存在失靈。因?yàn)槊總€消費(fèi)者消費(fèi)的公共物品總量與總消費(fèi)量總是相等，所以公共物品的市場需求曲線是個人需求曲線的垂直相加而非水平相加，而總的支付卻是所有消費(fèi)者的支付總和。由于每個消費(fèi)者并不清楚自己享受公共物品應(yīng)該支付的價格，或者是存在隱瞞偏好的“免費(fèi)搭車”行為，所以市場機(jī)制下很難得到足夠支撐公共物品供給的消費(fèi)者支付，進(jìn)而市場難以有效提供公共物品。

二是政府失靈。由于對市場失靈理論的普遍接受，20世紀(jì)50～70年代的西方國家普遍由政府負(fù)責(zé)提供公共物品，但這些國家在70年代之后陷入危機(jī)，促使人們意識到政府在供給公共物品的過程中同樣存在失靈問題。實(shí)際上，政府與市場都是一種制度安排，都是影響經(jīng)濟(jì)社會的內(nèi)生變量，因此，政府在運(yùn)行和提供公共物品的過程中也存在交易成本，這種交易成本往往很大。政府壟斷公共物品提供，由于缺乏競爭和監(jiān)督，往往會導(dǎo)致效率低下和官僚腐敗等問題。

三是多中心思路。20世紀(jì)80年代，美國學(xué)者奧斯特·羅姆的新公共管理理論提出“多中心理論”。“多中心”是指公共物品供給結(jié)構(gòu)也可以多元化，各級政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、私人機(jī)構(gòu)、公民個人、各種非政府的組織均可成為公共物品的供給者，各主體在一定的規(guī)則下，以多種方式一同行使主體權(quán)力，在公共物品的供給過程中引入多元化的競爭機(jī)制①。多中心理論為公共物品供給研究開辟了新的視角。

我國農(nóng)村公共物品供給狀況及存在問題

農(nóng)村公共物品是指為促進(jìn)我國“三農(nóng)”發(fā)展的公益性物品，具體而言包括以下幾類：基礎(chǔ)設(shè)施類，如農(nóng)村的道路等；社會保障類，如農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保險；科教文衛(wèi)類，如農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)等；社會管理和社會服務(wù)類，如社會治安等。近年來，我國政府加大了農(nóng)村公共財政投入，但總體來看，我國農(nóng)村公共物品供給狀況仍然存在一些問題，無法滿足農(nóng)民的需求，。

總量不足。我國農(nóng)村公共物品供給數(shù)量上離實(shí)際需求存有差距，具體表現(xiàn)在：一是大型農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)、大型的水電灌溉設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共物品供給不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是與農(nóng)村生活條件改善相關(guān)的公共物品，如供水、供電、道路橋梁、環(huán)境相關(guān)的公共物品在部分地區(qū)和村莊仍然比較欠缺。三是有關(guān)農(nóng)民自身權(quán)利類的公共物品，如文化教育和醫(yī)療保障類公共物品和服務(wù)的缺口還很大。

供給結(jié)構(gòu)失衡，供與求不匹配。一方面，農(nóng)村公共物品供給總體不足，卻同時存在部分公共物品供給過剩的問題。這是由于一些基層政府注重政績工程、面子工程，沒有首要解決農(nóng)民迫切需要的公共物品，卻過多地投入于修路、沿街綠化、廣場建設(shè)等，造成了供給不足與供給過剩并存的結(jié)構(gòu)失衡局面。另一方面，文化、科技為代表的高層次、“軟”公共物品的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)民對文化、教育、培訓(xùn)、科技、環(huán)境等高層次的公共物品需求日益強(qiáng)烈，而目前在絕大多數(shù)農(nóng)村，諸如鄉(xiāng)村圖書館、影院等文化設(shè)施較為匱乏，科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、信息獲得等耗資大、見效慢的設(shè)施和服務(wù)更是欠缺。

城鄉(xiāng)間、地區(qū)間供給不均衡。首先，由于我國經(jīng)濟(jì)體制存在城鄉(xiāng)二元化狀態(tài)，導(dǎo)致在公共物品供應(yīng)上，也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)分割的“二元”供給體制。我國城市公共物品的供給由國家財政負(fù)擔(dān)，但農(nóng)村公共物品的供應(yīng)大部分靠農(nóng)民自己解決，這種城鄉(xiāng)分割造成了公共物品供給的城鄉(xiāng)間差距，呈現(xiàn)非公平性。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2001年全社會固定資產(chǎn)投資總額中農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占比為19.4%，而到2012此比例卻下降為1.7%②。這一對比從側(cè)面反映出，農(nóng)村地區(qū)的固定資產(chǎn)投資明顯落后于城鎮(zhèn)，且呈現(xiàn)出投資比例逐年下降的趨勢。其次，我國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大的差異，所以，當(dāng)東部經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)提出差異化和高層次的公共物品需求時，西部某些落后的農(nóng)村尚缺乏基本公共物品的供給和服務(wù)。

我國農(nóng)村公共物品供給問題的原因探析

造成我國農(nóng)村公共物品供給總量不足與結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)象的原因是多方面的：

資金投入不足。對我國而言，公共物品在農(nóng)村供給中出現(xiàn)的問題歸根結(jié)底是由于資金有限，投入不足造成的。一方面，基層政府能夠用于提供公共物品的資金有限。2001年中央開始改革農(nóng)村稅費(fèi)制度，取消了“提留”、“統(tǒng)籌”和“兩工”等，2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府失去了重要的資金來源，其公共物品的建設(shè)資金大部分依靠上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。另一方面，我國農(nóng)村的融資體系不健全。由于當(dāng)前農(nóng)民信用體系不健全，大部分農(nóng)民習(xí)慣于將閑置資金存入銀行、信用社等金融機(jī)構(gòu)，而金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民發(fā)放貸款通常額度較小，這樣造成了金融機(jī)構(gòu)大量吸取了農(nóng)村的資金，卻較少地返還于“三農(nóng)”建設(shè)，致使農(nóng)村公共物品的資金供應(yīng)更加短缺。

缺乏順暢的需求表達(dá)機(jī)制和完善的決策機(jī)制。一直以來，我國對于農(nóng)村公共物品的供給決策都是“自上而下”的，忽視了農(nóng)民自身的真實(shí)需求，缺乏透明性與參與性。在農(nóng)村公共物品提供過程中，農(nóng)民是需求者和委托人，政府機(jī)構(gòu)是代理人，基層的村鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)則是“二次”代理人。由于委托人缺乏組織性和信息不對稱，無力監(jiān)督和約束基層政府行為，在公共物品供給中處于弱勢地位，無法真實(shí)、順暢、有力地表達(dá)自身的需求；基層政府往往只對上級政府負(fù)責(zé)，忽視委托人意愿，根據(jù)政府意愿決定提供什么公共物品和提供多少。這種決策機(jī)制下，基層政府往往熱衷供給見效快、易顯出政績的“硬”公共物品，而對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必需的“軟”的公共物品，不愿意提供或提供很少。

政府職責(zé)不清，缺乏問責(zé)和監(jiān)督機(jī)制。盡管《國務(wù)院工作規(guī)則》，明確了公共服務(wù)是政府的主要職能之一，但這些規(guī)定比較模糊，缺乏針對性和操作性，造成了各級政府在農(nóng)村公共物品供給中職責(zé)不清、分工不明，出現(xiàn)推諉、越位、缺位等現(xiàn)象。由于我國財政權(quán)集中于中央政府，而事權(quán)下放至各級政府，農(nóng)村公共物品提供職責(zé)，往往最終較多地壓到縣、鄉(xiāng)政府，導(dǎo)致出現(xiàn)基層政府財權(quán)小而事權(quán)大的狀況，基層政府財政緊張，能力有限，最終導(dǎo)致了農(nóng)村公共物品的總量短缺和質(zhì)量不高。另外，由于法律法規(guī)缺失、問責(zé)機(jī)制缺乏以及農(nóng)民的維權(quán)與參與意識不強(qiáng)，都造成農(nóng)村公共物品的供給過程監(jiān)管不足，一旦出現(xiàn)供給決策不當(dāng)、供給低效或無作為行為，難以找到明確對象問責(zé)。

供給主體單一、效率低下。在供給制度方面，新中國成立以來我國的農(nóng)村公共物品經(jīng)歷了三個階段，即人民公社階段、家庭聯(lián)產(chǎn)承包階段和現(xiàn)在的后農(nóng)村稅費(fèi)改革階段，其供給機(jī)制在本質(zhì)上都屬于單一的政府供給，盡管在現(xiàn)階段有了多元化的嘗試和突破，但市場和社會的力量還是比較薄弱。政府作為公共物品的壟斷供給者，排斥了市場和社會因素的作用，因其缺乏成本最小和利潤最大的約束，不可避免地出現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給的效率低下，成本昂貴，缺乏多樣性和差異性，甚至存在回避提供責(zé)任和扭曲供給需求的可能性，造成資源浪費(fèi)和農(nóng)民公共福利水平不高。