發(fā)展多元化農(nóng)村公共物品供給機制

有效解決農(nóng)村公共物品供給中的困境，需要從增加資金投入、理順需求表達與決策機制、理清政府權(quán)責(zé)等方面進行改進，而改變傳統(tǒng)的完全依靠政府提供公共物品的單中心體制，建構(gòu)政府、市場和非盈利組織相互補充與合作的多元化供給機制將是突破困境的路徑。

明確政府的主體地位。在農(nóng)村的公共物品供給上，多中心體制不是讓渡政府的責(zé)任，相反，因為公共物品的非競爭性和非排他性，必須首先明確政府的主體供給地位。為了持續(xù)、有效地供給公共物品，政府應(yīng)該按照公共物品的受益范圍，界定和劃分各級政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任，做到合理分工，統(tǒng)籌安排。

具體來說，純公共物品及受益范圍遍及全國的農(nóng)村公共物品應(yīng)由中央政府提供，如安全保障等；而區(qū)域性受益特征的地區(qū)性公共物品應(yīng)由相對應(yīng)的省、市、縣級地方政府提供，如地方道路建設(shè)、水利設(shè)施等應(yīng)由地方政府擔負供給責(zé)任；鄉(xiāng)村水渠、農(nóng)田灌溉、村內(nèi)道路等應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府供給為主，由上級政府給予財政支持。對于基層政府的資金缺乏問題，上級政府應(yīng)全面考慮和適度平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)和事權(quán)，爭取做到“一級財權(quán)，一級事權(quán)”，并加大針對性的轉(zhuǎn)移支付力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府供給公共物品提供資金保障。

引入市場機制。對于準公共物品的供給可以嘗試引入市場手段。在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，按照“誰投資，誰受益”的原則，積極引入企業(yè)和個人，鼓勵民間資本進入農(nóng)村公共物品供給。具體說來，可以通過引進企業(yè)、個人直接投資，然后政府購買，或者以企業(yè)、個人投資加政府補貼或者政策優(yōu)惠的方式進行。引入市場機制這種供給方式適合產(chǎn)權(quán)明晰、能開展市場化運作和建立排他性收費的公共物品，比如小型水利設(shè)施、農(nóng)用固定資產(chǎn)、農(nóng)村客車站、農(nóng)村職業(yè)教育等方面。市場機制的引入，有助于拓寬資金來源，貼近農(nóng)民需求、保證質(zhì)量、約束成本，優(yōu)化資源利用，彌補公共物品政府供給的弊端。

引導(dǎo)第三部門發(fā)展。第三部門是指由農(nóng)民自發(fā)組織、自愿參與的，不以盈利為目的，為農(nóng)村公益或共益提供物品或服務(wù)的各類型農(nóng)村合作組織。農(nóng)村合作組織作為政府和市場的補充，適宜提供“政府統(tǒng)不了，市場解決不了，單家獨戶辦不了”的農(nóng)村公共物品，如鄉(xiāng)村文化娛樂設(shè)施，公共廁所等。由于這類物品受益群體相對固定，外溢較小屬于俱樂部產(chǎn)品的范疇，對于這類產(chǎn)品，政府無力無暇顧及，而因其外部性會造成個人提供的效率損失，所以理想的方式是將農(nóng)民組織起來，合作供給，將外部性內(nèi)在化，提高供給的效率。

第三部門參與農(nóng)村公共物品供給，具有獨特的優(yōu)勢。第一，農(nóng)民合作組織來自基層農(nóng)民，能夠獲得農(nóng)民的真實意愿和訴求，形成自下而上的需求表達機制，保障農(nóng)民在公共物品供給中的話語權(quán)。第二，農(nóng)村合作組織以各類型的行會、協(xié)會、村民自治小組、合作社等形式存在，如西瓜協(xié)會，農(nóng)機小組等，其組織形式靈活多樣，每個組織具有特定活動宗旨和目標，在各自領(lǐng)域中具有專門化的特征，服務(wù)將更具效率。第三，農(nóng)業(yè)合作組織能夠架起農(nóng)民與政府、市場間的橋梁。一方面農(nóng)合組織可以把農(nóng)民需求意愿反映給政府部門和市場投資主體，促進二者更有效的提供公共物品；同時，政府和市場也可以借助農(nóng)民合作組織實施各類支農(nóng)計劃和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資，促進農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展。

多元化公共物品供給體系中的政府職責(zé)

在農(nóng)村公共物品供給過程中，政府不僅要承擔供給責(zé)任，還要承擔規(guī)范、引導(dǎo)和支持其他供給主體的職責(zé)③。這就要求政府需要通過健全法律制度、加強管理監(jiān)督等，促進我國農(nóng)村公共物品供給更加合理化、規(guī)范化、科學(xué)化。

建立、健全相應(yīng)的法律法規(guī)。農(nóng)村公共物品市場需要相應(yīng)的法律法規(guī)進行規(guī)范，各級政府和企業(yè)、個人及合作組織需要在法律允許的范圍內(nèi)行為，明確責(zé)任，推動問責(zé)制，做到對“不作為”、“亂作為”等行為的處罰有法可依。

建立公共物品供給準入制度。多元化供給機制并不意味著任何社會組織或機構(gòu)都能不受制約的參與，這就需要政府制定一套公正、規(guī)范的準入制度，并對各類組織的資質(zhì)進行審核管理，以確保公共物品的供給主體具有較強的供給能力和明確的權(quán)責(zé)地位。

明晰產(chǎn)權(quán)。根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的觀點④，只有產(chǎn)權(quán)明確，才能以市場化手段解決公共物品供給問題。在多元供給的格局下，明晰公共物品的產(chǎn)權(quán)歸屬，可以充分發(fā)揮不同主體的主動性，進而達到公共資源配置的有效性。政府作為經(jīng)濟社會中的權(quán)威組織部門，理應(yīng)在產(chǎn)權(quán)制度的制定方面發(fā)揮獨特的作用。

進行價格和利潤管制。市場供給者的本性是追求利潤最大化的，所以當市場主體供給公共物品時，有可能憑借壟斷力量，使價格和利潤偏出合理水平，這種情況下，政府必須采取有效手段對供給者進行價格和利潤管制，既保證供給者的合理利益，也保證農(nóng)民享受公共物品的權(quán)益。

加強監(jiān)督和評估機制。為保證農(nóng)民的根本利益，應(yīng)該對公共物品項目的確立、資金管理、后期養(yǎng)護等引入社會監(jiān)督，增強公共物品供給過程中的透明度，通過建立農(nóng)民滿意度評估機制，促進各類供給主體積極履行各自職能，確保農(nóng)村公共物品供給狀況的改善。

（作者單位：齊魯工業(yè)大學(xué)金融學(xué)院）

【注釋】

①宋敏：“論多中心理論視角下我國農(nóng)村公共物品供給體制”，《經(jīng)濟縱橫》，2006年第8期。

②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，經(jīng)筆者計算。

③張政權(quán)，再娜甫·尼合買提：“農(nóng)村公共物品多中心供給模式下的政府職能分析”，《當代經(jīng)濟》，2013年第3期。

④［美］R·科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海人民出版社，1994年，第88頁。

責(zé)編/張祺用（實習(xí)）