近日，預(yù)算法修正案草案獲通過(guò)，地方政府發(fā)行債券，舉債規(guī)模須由國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這勢(shì)必對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度的建立發(fā)揮重要作用。隨著財(cái)稅體制改革框架的逐步清晰，以預(yù)算改革、稅制改革以及財(cái)政改革為重點(diǎn)的財(cái)政體制改革深入推進(jìn)，意味著改革將駛向深水區(qū)。

經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際上是一個(gè)“分權(quán)”的過(guò)程。一方面, 通過(guò)市場(chǎng)化改革和現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，政府逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使這些領(lǐng)域的資源配置主要由價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)；另一方面，在政府體制內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，無(wú)論是早期的財(cái)政包干制，還是后來(lái)的分稅制，都使得地方擁有了一定程度的實(shí)際自主權(quán)。

但是這種分權(quán)還只是局部的分權(quán)，或者說(shuō)是一種不徹底的分權(quán)改革。首先，分權(quán)并沒(méi)有賦予地方獨(dú)立的稅權(quán)。其次，分權(quán)沒(méi)有在地方層次上形成水平制衡，這也就意味著財(cái)政分權(quán)并不是在一個(gè)公共財(cái)政的架構(gòu)下進(jìn)行的分權(quán)，而僅僅是在一個(gè)等級(jí)管理體系中的權(quán)利劃分。特別是地方政府在不透明、軟約束環(huán)境下舉債融資形成龐大債務(wù)，債務(wù)和金融風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，給宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)了周期性和結(jié)構(gòu)性困擾。

回顧改革開(kāi)放以來(lái)的政府財(cái)政體制變遷歷程，政府財(cái)政管理體制是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，核心問(wèn)題是明確各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入劃分。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)地方財(cái)政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變。1994年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革分水嶺，經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)生了一些結(jié)構(gòu)性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例，影響深遠(yuǎn)。在財(cái)政收支長(zhǎng)期矛盾，特別是在“GDP增長(zhǎng)競(jìng)標(biāo)賽”與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的背景下，地方政府紛紛尋找其他財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，“土地財(cái)政”成為地方財(cái)政的普遍模式。

2003-2012年十年間，土地出讓金貢獻(xiàn)相當(dāng)于地方財(cái)政52%的收入，2010年最高達(dá)到72%。2012年的稅收收入中，與房地產(chǎn)有關(guān)的11個(gè)稅種，即土地、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和交易相關(guān)稅收，貢獻(xiàn)了地方財(cái)政收入的31%，合計(jì)1.9萬(wàn)億元。然而在土地稀缺的中國(guó)，通過(guò)粗放的土地?cái)U(kuò)張，以及相應(yīng)生成的龐大債務(wù)，地方政府得以維持高速增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，但同時(shí)患上了嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴癥。