第二、城鄉(xiāng)用地不集約，征地模式不可持續(xù)。與世界上絕大部分國家不同，中國實(shí)行的是兩種土地公有制，城鎮(zhèn)土地國有和農(nóng)村土地集體所有。兩種土地在進(jìn)入城鎮(zhèn)開發(fā)進(jìn)程中，存在著嚴(yán)重的不平等。農(nóng)村集體土地只有被低價(jià)征用為國有用地后，才能進(jìn)入城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域，集體土地所有者拿到的只是一定的補(bǔ)償。由于30年的城鎮(zhèn)化高速增長，農(nóng)村土地參與城市開發(fā)具有巨大的升值潛力，但這種升值所帶來的利益，基本上成為了城市的第二財(cái)政和企業(yè)家的利潤。

過去我們更多關(guān)注現(xiàn)行土地管理制度對農(nóng)民的補(bǔ)償不合理，拆遷遺留問題嚴(yán)重等。而現(xiàn)在最主要的問題則是，依賴于土地低成本征用的模式已經(jīng)不可持續(xù)，對經(jīng)濟(jì)增長和城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的貢獻(xiàn)可能提供的將會(huì)是“負(fù)能量”。征地成本增加只是政府面臨的問題之一，工業(yè)用地成本的補(bǔ)償和城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給，基本是靠賣地搞房地產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)。幾乎所有的城市政府都在沿用這種發(fā)展模式，而造成了城市空間的過度擴(kuò)張，進(jìn)而繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入成本，不得不嚴(yán)重地依賴于持續(xù)的房地產(chǎn)擴(kuò)張。發(fā)展到一定程度，依賴于房地產(chǎn)發(fā)展的資金來源就會(huì)枯竭，畢竟大多數(shù)城市行政轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)購買力是有限的。我們可以看到很多地方政府把未來多年的土地出讓‘預(yù)期’都變成了融資擔(dān)保?？v觀各種金融擔(dān)保形式，最終擔(dān)保抵押的仍然是土地。

目前許多城市經(jīng)營的主要模式：招商引資、土地出讓進(jìn)行補(bǔ)償，利用土地出讓金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)開發(fā)房地產(chǎn)解決資金短缺，城市建設(shè)空間范圍迅速擴(kuò)張，每一任政府都在把這種模式放大?？臻g上的擴(kuò)張，帶來城鎮(zhèn)化的成本越來越高，因?yàn)槌鞘械目臻g攤得越大，所需要的基礎(chǔ)設(shè)施投資就越巨大，服務(wù)業(yè)發(fā)展也會(huì)受限制。城市攤得太大，政府治理的成本就越高，還得繼續(xù)招商引資，支撐行政運(yùn)轉(zhuǎn)，也還得繼續(xù)賣地開發(fā)房地產(chǎn)。于是財(cái)政進(jìn)一步依賴土地，周而復(fù)始，惡性循環(huán)。然而，當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)走到盡頭，政府的債務(wù)危機(jī)必然出現(xiàn)。而房地產(chǎn)業(yè)下滑，又反制了經(jīng)濟(jì)的增長。

第三、城市治理和管理水平不高。城市的粗放型發(fā)展模式與對土地財(cái)政的過度依賴有關(guān)。但城市政府的支出行為沒有制度的約束，政績工程、形象工程和短期行為對城市資源配置帶來的后果仍然是十分嚴(yán)重。各種形式的大拆大建，各種面子工程充斥在城市建設(shè)中，各種好大喜功的新區(qū)盲目上馬，各種短期行為的積累已經(jīng)形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施配置不合理的嚴(yán)重后患。

第四、服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的城市化的經(jīng)驗(yàn)，城市化率達(dá)到50%以后，服務(wù)業(yè)將會(huì)出現(xiàn)高速增長的局面。但是我國城市化率已經(jīng)達(dá)到53.7%，可是服務(wù)業(yè)占比重才46%，和工業(yè)之比是1：1.25，低于下中等收入國家6個(gè)百分點(diǎn)。未來我國還有接近2億多農(nóng)村人口進(jìn)城，城市就業(yè)形勢也十分嚴(yán)峻。而隨著資本和技術(shù)投入水平的提高，對勞動(dòng)力的替代作用將會(huì)日益現(xiàn)象，工業(yè)吸納就業(yè)的能力會(huì)大大降低，因此未來整個(gè)中國就業(yè)的主要渠道應(yīng)該是服務(wù)業(yè)。城市的發(fā)展也需要工業(yè)遠(yuǎn)離城市，城市的高度要素的聚集，也有利于服務(wù)業(yè)提高規(guī)模效益。可是在中國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了60%以上，工業(yè)仍占絕對比重，而且地方制定的發(fā)展戰(zhàn)略，仍然強(qiáng)調(diào)工業(yè)的一家獨(dú)大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后，既有發(fā)展模式的原因，也有觀念上認(rèn)識不足，同時(shí)也存在著制度上的約束。

第五、城市的等級化管理決定了公共資源的分配流向，資源配置效率太低。中國的城市既管理城市主城區(qū)，同時(shí)也管轄下轄的城鎮(zhèn)，還包括管理轄區(qū)所有的農(nóng)村。中央管理的一些重要的資源是按照行政層級向下分配的，例如每年城鎮(zhèn)建設(shè)用地分配的指標(biāo)，隱含著巨大的土地出讓利益，往往被截留到高等級的城市，如省會(huì)城市和地級城市。另一方面，在省以下，城市之間財(cái)政分配關(guān)系也嚴(yán)重的不平等，低等級的城市還要按照規(guī)矩，向上級城市繳納自己創(chuàng)造的大量財(cái)政收入。而行政管理的審批權(quán)，也在一定程度上決定著上下級城市之間資源的流向。由于行政體制導(dǎo)致的資源分配的不均衡，使得城市間的公共服務(wù)水平差距逐漸在拉大。

行政主導(dǎo)的城市發(fā)展模式，最大的問題就是對資源的浪費(fèi)。由于決策體制和公共資源配置機(jī)制沒有約束，城市的管理者權(quán)力過大，行政手段調(diào)動(dòng)的資源來的太容易，花的也就越痛快。近些年提出的經(jīng)營城市的理念，實(shí)際上是賣地滿足對資源支配權(quán)力的欲望，導(dǎo)致城市成本過高。