如何激勵和保護基層創(chuàng)新實踐
地方政府作為制度創(chuàng)新的主體,具有以下幾個優(yōu)勢:(1)有利于降低制度創(chuàng)新風險。由于地方政府進行的制度創(chuàng)新只是在某個地區(qū)局部進行,即使創(chuàng)新失敗其影響也只是局部,所以地方政府進行制度創(chuàng)新可以降低制度創(chuàng)新風險。(2)可以有效降低制度創(chuàng)新成本。由于地方政府制度創(chuàng)新是在局部地區(qū)進行,規(guī)劃設計、組織實施費用、消除舊制度以及變革阻力費用等都比較小,還會降低制度變革帶來的損失和變革的機會成本。(3)有利于提高權(quán)力中心制度安排的質(zhì)量和績效。由于地方政府制度創(chuàng)新對當?shù)氐闹贫刃枨蟊容^了解,再加上在創(chuàng)新過程中得到基層群眾的參與和支持,創(chuàng)新出來的結(jié)果更符合地方利益。制度創(chuàng)新由于得到基層群眾的支持,因此在制度實施過程中,受到的阻力較小。(4)地方政府的雙重身份決定了其在制度創(chuàng)新中的優(yōu)勢。地方政府作為國家機構(gòu)的一部分,具有推動本地經(jīng)濟社會發(fā)展和利益最大化的動機和權(quán)力;相對于微觀主體而言,具有更強的組織集體行為和制度創(chuàng)新能力。其弊端在于導致制度創(chuàng)新水平的區(qū)域差異,影響制度創(chuàng)新的整體性推進;有可能阻礙中央推行的制度創(chuàng)新進程。 (5)可以最大限度地保護個人和其他團體自發(fā)的創(chuàng)新行動。改革開放以來各領域創(chuàng)新實踐表明,一項創(chuàng)新往往要經(jīng)過這樣的路徑,即 “個人以及由個人自愿組成的團體的自發(fā)安排→地方政府的默認或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定”。如果沒有地方政府對自發(fā)產(chǎn)生的制度創(chuàng)新的默認或保護,那么,許多新的制度安排將會剛一露頭就被取締,因為這些制度創(chuàng)新與傳統(tǒng)的思想觀念是格格不入的。 (6)地方政府創(chuàng)新具有靈活性、可控性的特點。這是因為地方政府接近基層,更加了解基層的情況,知道基層群眾需要什么樣的制度安排。當基層群眾的利益訴求發(fā)生變化時,地方政府能夠及時地掌握這些信息。出臺的制度安排不適應基層群眾的利益要求時,地方政府也能夠及時地對這些制度安排作出調(diào)整、修改、完善等等。這種靈活性的特點能夠降低地方政府制度創(chuàng)新的成本和風險。當中央政府發(fā)現(xiàn)地方政府的制度創(chuàng)新不符合現(xiàn)行法律或者違反了中央的有關規(guī)定和要求時,中央可以及時對其進行制止,或者責成地方對其進行修正;而另一方面,地方政府也能夠根據(jù)情況的變化,憑借足夠的政治資源對其加以控制。
對于基層的創(chuàng)新實踐,較高層面的黨政組織應歡迎和鼓勵。應該給那些地方和基層的制度創(chuàng)新者一個更寬松的制度空間和發(fā)展環(huán)境,使這些創(chuàng)新者有動力、有保障去實現(xiàn)自己的創(chuàng)新規(guī)劃和計劃。具體來說,一方面,要通過多元化的評價系統(tǒng)對制度創(chuàng)新者進行正向的激勵。比如,通過類似評優(yōu)的辦法評比,使制度創(chuàng)新者有創(chuàng)新的沖動;通過公眾性媒體或者類似內(nèi)參的渠道,評介這些創(chuàng)新性措施;引入中立性的評估機構(gòu)對制度性創(chuàng)新作出公正的、獨立的、客觀的評價;鼓勵基層群眾對創(chuàng)新性做法進行民主測評,以投票的方法對其進行評價。總之,要通過多元化的評價體系,對基層的制度創(chuàng)新進行系統(tǒng)性、多角度、多方位的評價。另一方面,對一些有爭議的創(chuàng)新舉措,只要不違反政治原則、不違反改革開放以來黨的路線方針政策,就應該對其持以一種寬容和開放的態(tài)度,不要輕易“叫停”和“踩剎車”。
(作者為中共中央黨校政法教研部政治學理論教研室主任、教授 、博導)