【摘要】建立農(nóng)村土地銀行是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，當(dāng)前，我國已經(jīng)具備建立農(nóng)村土地銀行的條件。建立農(nóng)村土地銀行能更好地保護(hù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的合法權(quán)益，使農(nóng)民獲得更多的土地收益，同時能有效保障我國的糧食安全、生態(tài)安全、耕地資源，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源效益的最大化，成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決農(nóng)村問題的重要路徑。

【關(guān)鍵詞】土地銀行　特征　必要性　制度建構(gòu)

【中圖分類號】F832.35     　　    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

黨的十七屆三中全會決定提出，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。”黨的十八屆三中全會決定進(jìn)一步指出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”兩次會議對農(nóng)村土地相關(guān)問題作出的安排部署，是完全符合我國國情實(shí)際的，為對農(nóng)村土地銀行的戰(zhàn)略性制度構(gòu)建提供了政策支持。①當(dāng)前，我國已經(jīng)完全具備了建立農(nóng)村土地銀行的條件，建立農(nóng)村土地銀行成為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，符合我國農(nóng)村發(fā)展形勢要求，符合廣大農(nóng)民群眾心愿，應(yīng)在“大膽試驗(yàn)、審慎推進(jìn)”原則下建構(gòu)農(nóng)村土地銀行的戰(zhàn)略性制度體系。通過建立完善農(nóng)村土地銀行，讓農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源效益的最大化，使其成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決農(nóng)村問題的重要路徑。

農(nóng)村土地銀行產(chǎn)生背景

農(nóng)村土地銀行，是農(nóng)民經(jīng)營的土地存貸以及和土地資源相關(guān)的具有信用業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，建立土地銀行的目的是通過政府的調(diào)控，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民進(jìn)行扶持，有助于增加農(nóng)村土地資源的效益，是解決農(nóng)村建設(shè)中資金匱乏問題的重要路徑。

西方發(fā)達(dá)國家的土地銀行，大多數(shù)是為了緩解農(nóng)村資金缺乏、高利貸盛行、經(jīng)濟(jì)困難等問題而設(shè)立。18世紀(jì)末期，德國戰(zhàn)亂頻仍，民不聊生，許多農(nóng)民逃離村莊四處流浪，即便是原來較為富裕的大地主也大多債臺高筑，高利貸十分猖獗，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了巨大的損害。德國普魯士國王認(rèn)識到土地資源對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大功用，為了緩解農(nóng)村的深層次矛盾和突出問題，減少高利貸對農(nóng)民的磅礴，使更多資金流入到農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1770年他下令成立了世界上第一個土地抵押信用合作社，具有顯著的土地銀行的性質(zhì)。法國于1852年創(chuàng)辦了法蘭西土地信貸銀行，該銀行也屬于典型的農(nóng)村土地銀行，為農(nóng)村開墾土地和購入土地提供專門的、期限較長的貸款服務(wù)。20世紀(jì)初期，美國發(fā)生了以農(nóng)產(chǎn)品過剩為典型特征的農(nóng)業(yè)危機(jī)，嚴(yán)重危害了美國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。為了緩解農(nóng)業(yè)危機(jī)產(chǎn)生的破壞性后果，美國聯(lián)邦政府扶持和建立了土地銀行，這些土地銀行準(zhǔn)許農(nóng)民以土地作為抵押，向土地銀行借款以緩解資金緊缺的問題。

與上述發(fā)達(dá)國家的基本情況類似，許多發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中也遇到了類似問題，這些發(fā)展中國家政府為了解決農(nóng)業(yè)發(fā)展資金缺乏的問題，也相繼建立了具有政策性特點(diǎn)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地銀行。比如，1920年印度政府設(shè)立了國家土地開發(fā)銀行，其具有顯著的政策性，允許通過土地抵押的方式為農(nóng)民提供5年到10年或者更長時間的貸款，農(nóng)民可以通過貸款方式籌集資金、改良土壤、購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具等。1966年，菲律賓政府主導(dǎo)成立了土地銀行，為農(nóng)民提供中長期的貸款服務(wù)，目的也在于解決農(nóng)村發(fā)展中經(jīng)濟(jì)匱乏的問題。

農(nóng)村土地銀行主要特征

農(nóng)村土地銀行不同于其他商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營制度、組織構(gòu)架等方面各不相同。農(nóng)村土地銀行共同具有的顯著特征有：

第一，農(nóng)村土地銀行的核心業(yè)務(wù)是農(nóng)民以土地進(jìn)行抵押貸款。在國外，大多數(shù)國家的土地銀行均專門為農(nóng)村土地的利用與開發(fā)提供抵押貸款服務(wù)，其核心業(yè)務(wù)就是發(fā)放農(nóng)地抵押貸款，土地抵押貸款的對象涉及各種擁有土地的農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織。比如，美國的土地銀行的貸款對象主要是營業(yè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶和農(nóng)場，甚至那些為農(nóng)業(yè)服務(wù)的商業(yè)機(jī)構(gòu)也在貸款對象的范圍內(nèi)。與美國聯(lián)邦土地銀行相比，南非土地銀行的貸款發(fā)放對象更為廣泛，小微型農(nóng)業(yè)企業(yè)、大型農(nóng)場、加入農(nóng)業(yè)的社會群體、從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)民等均屬于南非土地銀行發(fā)放貸款的對象。

第二，農(nóng)村土地銀行屬于政策性涉農(nóng)銀行。農(nóng)村土地銀行的一個顯著特征是屬于涉農(nóng)政策性銀行，而并非純粹的商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)，其創(chuàng)辦不單純以盈利為目的，在考慮收益的同時也考慮對促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的綜合效益?；诖?，農(nóng)村土地銀行在建立的初期通常會得到政府的大力支持，甚至有許多土地銀行是在政府主導(dǎo)下直接成立的。在農(nóng)村土地銀行成立的初期，政府在政策、法律、資金等方面給予大力的支持。比如，美國聯(lián)邦土地銀行創(chuàng)辦時所需的資金是由政府財(cái)政提供的；德國政府為了鼓勵土地抵押信用合作社發(fā)展，準(zhǔn)許其發(fā)行債券籌措資金；印度土地開發(fā)銀行的組建資金也源自印度政府發(fā)行的債券和印度銀行；菲律賓土地銀行在成立初期，政府持有86%的股份。

第三，農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)范圍隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而變化。農(nóng)村土地銀行的業(yè)務(wù)范圍雖然非常有限，但并非一成不變，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展呈現(xiàn)出綜合化、多元化的趨勢。比如，法國的土地信貸銀行剛運(yùn)行時局限于以土地作為抵押的各類貸款服務(wù)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，其業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)大到各類金融業(yè)務(wù)和金融產(chǎn)品。菲律賓的土地銀行，政府占據(jù)較大的股份，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎茔y行，該銀行的業(yè)務(wù)范圍逐步從農(nóng)業(yè)擴(kuò)大到房屋建筑、工業(yè)、房屋融資以及其他相關(guān)的生產(chǎn)性企業(yè)的貸款。

我國建立農(nóng)村土地銀行的必要性

我國實(shí)行的土地管理制度與國外有著天壤之別，但是，世界各國均需要面對農(nóng)村發(fā)展中資金缺乏等共同難題，建立農(nóng)村土地銀行有利于充分有效地發(fā)揮土地效益，有助于健全農(nóng)村的土地金融制度、保障糧食生產(chǎn)安全、促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和土地的合法、合理流轉(zhuǎn)，從總體上推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。我國建立農(nóng)村土地銀行的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，是緩解農(nóng)村建設(shè)資金緊張的需要。近些年來，我國切實(shí)加大了對“三農(nóng)”財(cái)政資金的投入，但是由于農(nóng)村地區(qū)面廣、人多、居住分散，當(dāng)前農(nóng)村資金供求矛盾依然十分突出。我國各大商業(yè)銀行雖然采取多種措施進(jìn)一步加大對農(nóng)村地區(qū)的貸款支持力度，但是，由于受各種因素的影響，商業(yè)銀行出于資金安全考慮，仍然選擇將大部分貸款投向城市地區(qū)，對農(nóng)村地區(qū)的貸款支持力度依然十分有限。而目前我國農(nóng)村地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)需要花費(fèi)大量的資金，解決這種供需不平衡，必須要通過建立新的機(jī)制體系，改善農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村土地銀行能夠以土地?fù)?dān)保的方式為農(nóng)民提供抵押貸款，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地資源的合理流轉(zhuǎn)，同時也有利于農(nóng)民穩(wěn)妥地獲得發(fā)展農(nóng)業(yè)的資金。不僅如此，農(nóng)村土地銀行還可以在政府的支持之下發(fā)行土地債券，辦理土地信托業(yè)務(wù)，籌措社會資金，發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)社會主義建設(shè)事業(yè)。②對我國來說，農(nóng)村土地銀行是一項(xiàng)可行的制度措施，能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與銀行資金的有機(jī)結(jié)合，推動構(gòu)建新型的“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)生態(tài)。

第二，是保障糧食安全和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。糧食安全問題關(guān)系國家安全，是我國始終高度重視的重大問題。黨中央、國務(wù)院一貫十分注重糧食安全問題，通過嚴(yán)格保護(hù)耕地、鼓勵和激發(fā)農(nóng)民種糧等措施，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，確保國家糧食安全。③中央為了鼓勵農(nóng)民積極種糧，對新時期“三農(nóng)”工作提出了“多予、少取、放活”的重要方針，在財(cái)政資金方面加大了對“三農(nóng)”的投入。諸多惠農(nóng)舉措的實(shí)施，充分有效地調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性。但不可否認(rèn)的是，隨著城市化進(jìn)程加速，由于農(nóng)村青壯年勞動力的大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)比較效益較低及耕地流轉(zhuǎn)困難等多種原因，農(nóng)村耕地撂荒和拋荒問題仍然存在。農(nóng)村土地銀行的建立，能夠讓棄耕的農(nóng)民將土地“貸”出去，從而有效防止耕地撂荒和拋荒問題，同時也有助于促進(jìn)農(nóng)村土地的集約化利用、規(guī)模化生產(chǎn)，形成保障國家糧食安全的長效體制體系。④

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要提高土地的產(chǎn)出率、資源的利用率和勞動生產(chǎn)率，這些均對土地集約化、規(guī)?；?jīng)營提出了要求。農(nóng)村土地銀行的建立能將分散在千家萬戶手中的土地有效地集中起來，由懂技術(shù)、會管理的高素質(zhì)人才進(jìn)行集約化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提升土地的利用效率，能有效地增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

第三，是增加農(nóng)民收入和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長治久安的需要。要實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收入和農(nóng)村長治久安的目標(biāo)，必須打破目前的城鄉(xiāng)二元分割體制，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，提升城市化水平和小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。通過建立農(nóng)村土地銀行，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民可將土地“儲蓄”在農(nóng)村土地銀行，農(nóng)民從土地銀行獲得收益。而那些從城市回到農(nóng)村的農(nóng)民也可以再從土地銀行提取土地，進(jìn)行耕作。在農(nóng)村土地銀行的支持下，農(nóng)民不再有后顧之憂，擺脫土地的束縛，在城鄉(xiāng)之間自由流動。

農(nóng)村土地問題事關(guān)農(nóng)民根本利益，實(shí)行農(nóng)村土地銀行之后，農(nóng)民將土地存入土地銀行獲得收益，與此同時，還可以投入第二、三產(chǎn)業(yè)，獲得工資收入，農(nóng)村大戶則實(shí)行土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益，有利于增加農(nóng)民收入，有利于農(nóng)村地區(qū)的長治久安。