該《綱要》首次規(guī)定了17個公共財政預算安排的優(yōu)先領域，它們是：農(nóng)村義務教育和公共衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)科技推廣、職業(yè)教育、農(nóng)村勞動力培訓、促進就業(yè)、社會保障、減少貧困、計劃生育、防災減災、公共安全、公共文化、基礎科學與前沿技術(shù)以及社會公益性技術(shù)研究、能源和重要礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查、污染防治、生態(tài)保護、資源管理和國家安全等。同時又首次規(guī)定了公共財政預算重點支持的區(qū)域，它們是：限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，中西部地區(qū)特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、三峽庫區(qū)、資源枯竭型城市等。44

黨的十八屆三中全會《決定》對政府職能轉(zhuǎn)變秉承了兩個方面主線。一是明確政府職能定位。政府要轉(zhuǎn)變職能，減少對微觀經(jīng)濟活動的直接干預，轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。特別是要善于底線思維，注重宏觀思考，深入研究全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大舉措和問題；要圍繞建設法治政府和服務型政府，切實解決政府職能越位、缺位、錯位的問題。二是提高政府執(zhí)行能力。這包括要建設有效精干政府，提高政府的決策能力、執(zhí)行能力、財政汲取能力、再分配能力、維護社會和諧穩(wěn)定能力。建設公共服務型政府，推進以公共服務為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政考核制度，為社會提供公平、可及、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。

具體地說，在此次全會《決定》中，政府職能轉(zhuǎn)變著重加強以下五個方面工作。

第一，宏觀調(diào)控，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。宏觀調(diào)控是彌補市場在保障國家層面經(jīng)濟有效運行的重要措施，宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定是典型的公共產(chǎn)品，是為各類經(jīng)濟活動主體提供良好的經(jīng)濟環(huán)境?？茖W的宏觀調(diào)控是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求?！稕Q定》明確提出了宏觀調(diào)控的主要任務：“保持經(jīng)濟總量平衡，促進重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，穩(wěn)定市場預期，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。”應當說，中國從一開始建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就明確提出：“為了減少和克服市場的自發(fā)性、盲目性和滯后性，必須十分重視宏觀調(diào)控。”45從總結(jié)歷史經(jīng)驗的角度來看，中國政府在建立和完善宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面有過成功的案例，如在1997年成功地首次實現(xiàn)了宏觀經(jīng)濟“軟著陸”，1998年實施擴大內(nèi)需方針成功地應對了亞洲金融危機，2008年11月及時推出擴大內(nèi)需的一攬子刺激方案，成功應對了從2008年到現(xiàn)在還沒有結(jié)束的國際金融危機，有效應對了市場失靈，保持了宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，在所有G20國家中主要宏觀經(jīng)濟指標最好。46

如何加強和改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力？《決定》明確提出：一是以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向；二是以財政政策和貨幣政策為主要手段。由兩者構(gòu)成宏觀調(diào)控體系，前者通常是針對5年時間的宏觀調(diào)控，后者是針對當年宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標和任務，推進宏觀調(diào)控目標制定和政策手段運用機制化，加強財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機抉擇水平，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。

目前國家發(fā)展規(guī)劃主要就是兩類規(guī)劃：一類是總體規(guī)劃。例如國家“五年規(guī)劃”，它的主要任務是闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確五年政府工作重點，引導市場主體行為。如國家“十二五”規(guī)劃確立五年發(fā)展目標以及“五位一體”現(xiàn)代化建設布局，政府就要圍繞這個布局提出核心目標和中間目標，預期性目標和約束性目標。“十二五”規(guī)劃中經(jīng)濟指標已經(jīng)降至12.5%，而非經(jīng)濟指標已經(jīng)超過80%。今后在我們考慮和設計“十三五”規(guī)劃時，應進一步減少預期性指標，增加約束性指標。預期性指標是給市場提供重要的引導方向和信息，而約束性指標是約束各級政府。與此相配合的是每年國務院總理的《政府工作報告》，確定年度發(fā)展預期指標、宏觀調(diào)控主要任務、政策取向。需要說明的是，針對經(jīng)濟周期，“宏觀調(diào)控只是在經(jīng)濟運行出現(xiàn)異常波動時才實施的政策，是熨平經(jīng)濟周期峰谷的政策，所以沒有必要屢屢實施。既然實施市場經(jīng)濟就應該相信市場，市場也具有經(jīng)濟穩(wěn)定器的功能，小幅的經(jīng)濟波動，政府不調(diào)控，市場就會自行調(diào)節(jié)”。47

第二類是各種專項規(guī)劃。專項規(guī)劃就是要確立本領域的發(fā)展目標、主要任務和政策措施，包括環(huán)保規(guī)劃、能源規(guī)劃、新能源規(guī)劃等，這類規(guī)劃也應進一步強化約束性指標。

國家五年規(guī)劃和專項規(guī)劃要與地方五年規(guī)劃、專項規(guī)劃接軌，因此地方要尋求一個45度角，地區(qū)發(fā)展本身有一個橫坐標，這是本地的目標，國家發(fā)展目標是縱坐標，地區(qū)發(fā)展最佳路線應是45度角。地方目標的實現(xiàn)有助于實現(xiàn)國家目標，而國家目標的提出又有助于地方得到國家直接或間接的支持，包括投資支持、財政支持、政策支持。

特別需要說明的是，習近平總書記提出了“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底，努力實現(xiàn)三者有機統(tǒng)一”的新思路。“宏觀政策改革穩(wěn)定，市場主體才能穩(wěn)定預期，企業(yè)才能有序競爭；微觀政策放活，才能增強市場主體內(nèi)生動力，反過來才能有利于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；社會改革托底，就可以緩解社會壓力，守住社會穩(wěn)定底線，為宏觀經(jīng)濟‘穩(wěn)’和微觀經(jīng)濟‘活’創(chuàng)造條件。”48這已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟學，是中國特色的宏觀調(diào)控經(jīng)濟學、社會學。