【摘要】依法治國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的基本方略。中國(guó)語(yǔ)境下的“法治”必須與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主相結(jié)合,這是由中國(guó)的權(quán)力維度和秩序所決定的。中國(guó)共產(chǎn)黨法治觀的演進(jìn)呈現(xiàn)為曲折前進(jìn)的軌跡,先急于建立新秩序,后徹底否棄法制,再恢復(fù)和健全法制,最終確立法治為治國(guó)理政的基本方略,強(qiáng)調(diào)依憲治國(guó)是依法治國(guó)的關(guān)鍵。依法治國(guó)為當(dāng)下的全面深化改革提供了最佳的表達(dá)載體和實(shí)施機(jī)制,中國(guó)共產(chǎn)黨若遵循“法治改革觀”,著力在維護(hù)憲法權(quán)威、依法執(zhí)政和完善人民代表大會(huì)制度、保障公民權(quán)利與自由、確保司法公正等關(guān)鍵面向加以推進(jìn),則依法治國(guó)勢(shì)必將為深化改革釋放豐厚的紅利。
【關(guān)鍵詞】依法治國(guó) 法治國(guó)家 依憲治國(guó) 依憲執(zhí)政
【中圖分類號(hào)】D902 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
十八屆四中全會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨首次以“法治”為主題的中央全會(huì),反映出中央在法治之于全面深化改革、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興重要作用上的清晰認(rèn)識(shí),體現(xiàn)了中央對(duì)深化改革、推進(jìn)法治的決心。可以說(shuō),這次全會(huì)是依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)程中的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)。
中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國(guó)已65年,在社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革的各個(gè)時(shí)期,在由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中,對(duì)于法治的認(rèn)識(shí)是有差異的,總體上呈現(xiàn)為一個(gè)先倡導(dǎo)又否棄再堅(jiān)持的過(guò)程,由虛漸實(shí)、由淺入深、從一部而至全局的軌跡。當(dāng)此中央宣示全面推進(jìn)依法治國(guó)之際,有必要回顧中國(guó)共產(chǎn)黨法治方略的演進(jìn)軌跡,在教訓(xùn)中明確努力方向,在現(xiàn)實(shí)中堅(jiān)定法治理想,為中國(guó)的法治建設(shè)貢獻(xiàn)更多智識(shí)。
健全法制:法治的根基
法制,乃法律制度的簡(jiǎn)稱,是法律的體系、體制和架構(gòu)的整體,涵蓋法律以及與法律的制定和實(shí)施相關(guān)的各種制度,體現(xiàn)著政權(quán)的屬性和統(tǒng)治階級(jí)的意志;法治,則是相對(duì)于人治的價(jià)值系統(tǒng)、治國(guó)理論、制度體系和運(yùn)行狀態(tài)。法制只是法治的必要條件,而非充分條件——任何法治都是建立于法制的基礎(chǔ)上,脫離了法制這一前提,法治便不可能建立和存續(xù);但若只有法制,沒(méi)有法律至上、限制公共權(quán)力和民主、自由、平等、人權(quán)保障等觀念和制度的支撐,法治亦無(wú)法達(dá)成。
推翻舊秩序,推行體現(xiàn)本階級(jí)屬性和意志的新秩序是建立新政權(quán)的重要表征,以革命黨角色贏得全國(guó)政權(quán)的中國(guó)共產(chǎn)黨深諳此中奧義。1949年元旦,蔣介石發(fā)表《新年文告》,提出“不破壞民主憲政”、“不中斷法統(tǒng)”等和談條件,毛澤東針?shù)h相對(duì)地發(fā)表了《關(guān)于時(shí)局的聲明》等文章,堅(jiān)持“廢除偽憲法”、“廢除偽法統(tǒng)”。隨著解放軍節(jié)節(jié)勝利,2月,中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書(shū)與確立解放區(qū)的司法原則的指示》,宣布廢除國(guó)民黨政權(quán)制定的所有法律,人民司法機(jī)關(guān)審判案件以共產(chǎn)黨的政策、人民政府與人民解放軍所發(fā)布的綱領(lǐng)、法律、條例和決議為依據(jù)。9月,新政協(xié)通過(guò)了《共同綱領(lǐng)》,這份文件成為中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨派聯(lián)合政府的建國(guó)綱領(lǐng),居于臨時(shí)憲法的地位。
1954年,《中華人民共和國(guó)憲法》頒行后,毛澤東曾多次宣示要實(shí)行和遵守憲法,并要求國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員帶頭遵守。①1956年,劉少奇在中共八大的政治報(bào)告中指出:“我們目前在國(guó)家工作中的迫切任務(wù)之一,是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律,健全我們國(guó)家的法制。”②董必武在會(huì)上提出了“黨必須采取積極措施健全人民民主法制,依法辦事是加強(qiáng)人民民主法制的中心環(huán)節(jié)”,做到“有法可依,有法必依”的觀點(diǎn)。③中國(guó)共產(chǎn)黨人意識(shí)到,建立人民政權(quán)需要健全并依靠法制。此后,我國(guó)相繼頒行了《土地改革法》、《婚姻法》和《懲治反革命條例》等法律法令,被視為新中國(guó)“法制建設(shè)的第一個(gè)黃金期”。這一時(shí)期的法制建設(shè)本質(zhì)上奉行“法律工具主義”價(jià)值觀,法律被定位為鞏固政權(quán)和階級(jí)斗爭(zhēng)的工具,具有極強(qiáng)的政治依附性。
基于對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的錯(cuò)誤估計(jì),黨中央1957年下半年發(fā)動(dòng)了“反右”運(yùn)動(dòng),以此為起點(diǎn),新中國(guó)剛剛起步的法制建設(shè)便陷于停滯,進(jìn)而大倒退。由于黨在革命時(shí)期形成的行為慣性,加之建國(guó)后的群眾運(yùn)動(dòng)凸顯了政策的靈活有效性,干部群眾形成了“文件治國(guó)”的思維定式。1958年,毛澤東在北戴河會(huì)議上說(shuō)道:“憲法是我參加制定的,我也記不得。我們每個(gè)決議都是法,開(kāi)會(huì)也是法。我們主要靠會(huì)議、開(kāi)會(huì),一年搞四次,不靠民法刑法維持秩序。”劉少奇也附議:“到底是法治還是人治,看來(lái)實(shí)際靠人,法律只能做辦事的參考。”④從此直至“文革”結(jié)束,黨的政策全面替代了法律,“法律虛無(wú)主義”成為社會(huì)的主流思想,即便毛澤東1962年意識(shí)到“不僅刑法要,民法也需要,現(xiàn)在是無(wú)法無(wú)天”,但已無(wú)法挽回亂局——人大運(yùn)作基本癱瘓,政府被“革委會(huì)”取代,司法系統(tǒng)被徹底砸爛,公民權(quán)利遭到踐踏,整個(gè)國(guó)家陷入空前的動(dòng)亂。
“文革”結(jié)束后,中共十一大報(bào)告曾提出要“加強(qiáng)公安工作和社會(huì)主義法制”,但此時(shí)“左”的路線還沒(méi)有得到糾正,在此思想指導(dǎo)下制定的“七八憲法”含有諸多缺陷。鄧小平在1978年底召開(kāi)的中央工作會(huì)議上提出了“有法可依,有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究”的方針。在十一屆三中全會(huì)上,這十六個(gè)字成為全黨共識(shí),引為社會(huì)主義法制建設(shè)的基本方針。同時(shí),會(huì)議還強(qiáng)調(diào)恢復(fù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法工作,保持司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,人人平等、反對(duì)特權(quán)。在此基礎(chǔ)上,1979年,《刑法》、《刑事訴訟法》等七部法律頒行,《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》強(qiáng)調(diào):“它們是否嚴(yán)格執(zhí)行,是衡量我國(guó)是否實(shí)行社會(huì)主義法治的重要標(biāo)志。”這是建國(guó)以來(lái),中央重要文件中首次使用“法治”二字。
1982年,現(xiàn)行《憲法》頒行,恢復(fù)了國(guó)家主席和人民檢察院,廢除了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制,增加了“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”等條文。其中,第5條明確規(guī)定,“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”,“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究”,“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。這反映出中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)“文革”“無(wú)法無(wú)天”災(zāi)難性后果的深刻反思。八二憲法的頒行,為改革開(kāi)放后的法制建設(shè)奠定了根本法基礎(chǔ)。
此后,中央多次重申“健全社會(huì)主義法制”,相應(yīng)地,立法工作日漸繁重。1992年召開(kāi)的中共十四大確定建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,十四屆三中全會(huì)提出了“改革開(kāi)放與法制建設(shè)相統(tǒng)一,20世紀(jì)末初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系”的目標(biāo),至十五大明確為“到2010年形成有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”的法制建設(shè)目標(biāo)。統(tǒng)計(jì)顯示,截至2011年2月底,我國(guó)制定現(xiàn)行憲法和現(xiàn)行有效法律239件、行政法規(guī)700件、地方法規(guī)8600多件,⑤在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依。十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議宣布,“以憲法為統(tǒng)帥,以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門(mén)的法律為主干,由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”。
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出,“法律是治國(guó)之重器,良法是善治之前提”,這是中央全會(huì)文件首次使用“良法”這一專業(yè)的法學(xué)術(shù)語(yǔ)。良法,亦稱善法,至少應(yīng)滿足兩條標(biāo)準(zhǔn):第一,良法應(yīng)該是符合客觀規(guī)律的法律;第二,良法應(yīng)該是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、反映多數(shù)人意志與愿望的法律。⑥從現(xiàn)實(shí)而言,由于立法者智識(shí)、經(jīng)驗(yàn)技術(shù)和社會(huì)條件等主客觀因素的限制,有的法律在制定時(shí)就存在缺陷,有的法律則在實(shí)施過(guò)程中因客觀條件的變化而逐漸無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的需求,這就需要立法者不斷完善法制。此次中央全會(huì)要求著力提高立法質(zhì)量,完善立法體制機(jī)制,堅(jiān)持立改廢釋并舉,推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法,完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度,實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,其目的就是要由良法構(gòu)筑社會(huì)主義法律體系,使社會(huì)主義法治成為良法之治。