農村穩(wěn)定而有活力是鄉(xiāng)村治理的理想狀態(tài),要達到這個狀態(tài),就必須建立起良好的鄉(xiāng)村治理體系。然而,當下我們離這個要求還有比較大的差距,突出表現(xiàn)在:一是多數(shù)農村基層組織軟弱渙散,缺乏對農民群眾的號召力;二是一些農村基層干部習慣于用強硬手段開展工作,引發(fā)了較多不滿和糾紛;三是一些小村官墮落成了大貪污犯。探討鄉(xiāng)村治理問題,首先就要找到造成上述狀況的根源。筆者認為,“三級所有,隊為基礎”、“政社合一”的人民公社體制的弊端依然殘留于目前的行政村,這一點是癥結所在。
行政村實質上延續(xù)了人民公社舊體制
傳統(tǒng)上,“村兩委”即行政村的黨支部和村委會擔當著鄉(xiāng)村治理的主角,也因此,探討鄉(xiāng)村治理問題,首先需得把行政村這個概念的來龍去脈和制度含義弄清楚。行政村作為一個制度性概念,是人民公社解體后才出現(xiàn)的,其歷史不過三十年。那么,行政村究竟是一種怎樣的體制呢?解答這個問題,必須從行政村的前身——生產(chǎn)大隊,乃至整個人民公社體制說起。
眾所周知,安徽小崗村搞大包干拉開了人民公社體制解體的序幕。到1984年底,幾乎所有的人民公社都摘掉牌子換成了鄉(xiāng)鎮(zhèn),但這并不意味著人民公社體制的徹底解體。大包干只是打破了生產(chǎn)隊的集體統(tǒng)一經(jīng)營,相當于砍掉了人民公社體制的“腳”,但人民公社體制的“腰”和“頭”卻依然保留了下來,前者也即生產(chǎn)大隊翻牌為行政村,后者即公社則翻牌為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著三十多年城鄉(xiāng)改革步步深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上的人民公社體制特征逐漸淡化,但行政村身上的人民公社體制至今沒有實質性改變。毋寧說“行政村”這個名稱正典型地反映了人民公社的體制特征。人民公社作為計劃經(jīng)濟時期農村政治、經(jīng)濟與社會的基本制度安排,有兩個基本特征:
第一,“三級所有,隊為基礎”。它意味著一塊土地既歸由幾十個農戶構成的生產(chǎn)隊所有,又歸由若干生產(chǎn)隊、通常有幾百個農戶構成的生產(chǎn)大隊所有,還歸由若干生產(chǎn)大隊、通常有幾千個農戶構成的人民公社所有。勞動力的歸屬也是這樣,農村土地和勞動力的所有權基礎是生產(chǎn)隊,但生產(chǎn)隊的基本功能被界定為“基本核算單位”,在所有權上生產(chǎn)隊并不具有壟斷權,生產(chǎn)大隊和公社都對生產(chǎn)隊所屬的土地和勞動力擁有所有權。在這種所有權結構下,農村改革前,各人民公社和生產(chǎn)大隊或多或少都發(fā)生過無償調用生產(chǎn)隊土地和勞動力的現(xiàn)象。當然,人民公社時期生產(chǎn)隊之間以及生產(chǎn)大隊之間的財產(chǎn)與勞動力界限是十分清楚的,平調生產(chǎn)隊或生產(chǎn)大隊的財產(chǎn)及勞動力,通常須得由上級組織安排。通常認為“三級所有”是指人民公社范圍內三級組織分別對一部分財產(chǎn)擁有所有權,即人民公社和生產(chǎn)大隊對生產(chǎn)隊的財產(chǎn)沒有所有權,這種理解不能說是完全錯誤,但肯定是片面的。確實,公社和生產(chǎn)大隊都單獨擁有財產(chǎn),但反過來說生產(chǎn)隊的財產(chǎn)不屬于上級的生產(chǎn)大隊和人民公社,卻不符合人民公社體制的本質規(guī)定性。
第二,“政社合一”。按照彼時制度設計的初衷,人民公社既是由高級農業(yè)生產(chǎn)合作社演變而來的農民集體經(jīng)濟組織(社),又是隸屬于縣政府的農村基層政權組織(政),工農兵學商多種功能俱全。人民公社作為集體經(jīng)濟組織,從一開始就在分配上搞平均主義,挫傷了農民的生產(chǎn)積極性,單純靠經(jīng)濟上的“集體”很難把農民攏在一起,總有一些農民想掙脫集體統(tǒng)一經(jīng)營的束縛,搞分田單干。但人民公社又是政權組織,它能夠用各種強制手段把農民組織起來,遏制農民中各種脫離集體的“資本主義自發(fā)傾向”。同時,人民公社作為集體經(jīng)濟組織,壟斷了農村幾乎所有的生產(chǎn)性資源,為政權運行提供了強有力的經(jīng)濟支撐。在這種制度結構下,一個普通農民脫離集體經(jīng)濟組織是很難生存下去的,只能服從組織安排。然而,因為這種政社合一組織從根本上缺乏激發(fā)農民生產(chǎn)積極性的內生動力,最終不可避免地走向了失敗。
回到“行政村”這個概念上,行政村之“行政”即是對“政社合一”之“政”的直接承襲,行政村之“村”則是對“政社合一”之“社”的直接承襲??梢?,人民公社體制的上述兩個基本特征都被行政村保留下來了,所以,近三十多年來,談到行政村,官方經(jīng)常并行提出的兩個要求,即“加強農村基層組織建設”和“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”,這兩個要求顯著印證了行政村既是政權組織,又是經(jīng)濟組織的特性。
以行政村為治理單位是緣木求魚
回顧農村改革三十多年的歷程,不難發(fā)現(xiàn),行政村這一體制不僅沒有得到徹底改造,甚至還有不斷強化的趨勢。其原因在于,自大包干之后,并沒有對“三級所有,隊為基礎”和“政社合一”的體制進行過徹底改革。其中最重要的一點是,農村土地的集體所有權歸屬至今沒有明晰,以至于少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為,土地歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有,更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和行政村干部則認為,土地歸行政村即原來的生產(chǎn)大隊集體所有,歸村民組即原來的生產(chǎn)隊集體所有只是向農戶發(fā)包土地的一個依據(jù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上黨政機關中,提及農村集體或農村基層組織,往往都是指行政村。學者研究鄉(xiāng)村治理或集體經(jīng)濟問題,也通常將研究對象定位于行政村。因為生產(chǎn)隊變成村民組之后已經(jīng)不是集體統(tǒng)一經(jīng)營單位,雖然大多數(shù)農村土地是在村民組范圍內按人平均承包,但承包經(jīng)營權證上加蓋的公章卻是行政村的。在行政體制運行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府征用村集體的土地要找行政村,政府支農資金落實到項目上也要找行政村,共青團、婦聯(lián)、征兵、計劃生育、調節(jié)矛盾糾紛等各項工作,也都是以行政村為單位開展的。