【摘要】城鎮(zhèn)化進程中，土地征收中的增值收益分配問題是社會關(guān)注的焦點。現(xiàn)行的分配模式存在一些問題，地方政府的征地行為一定程度上加劇了農(nóng)民的兩級分化，也造成了城市和農(nóng)村貧富差距的擴大。為了更好地保障農(nóng)民切身利益和社會公共利益，應進一步明確集體土地所有權(quán)主體、集體成員資格和成員權(quán)；保證分配程序的正義；設(shè)立專項基金，保障偏遠地區(qū)農(nóng)民和代際分配的正義。
【關(guān)鍵詞】土地征收 增值收益 漲價歸公
【中圖分類號】D922.32 【文獻標識碼】A
人類生活所需的衣、食、住、行，莫不仰賴于土地，故稱土地為萬物的本源，實不為過。十八大報告明確指出，改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，一部分農(nóng)用地必然轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，現(xiàn)有的分配機制不足以兼顧“公的利益”與“私的利益”，一些地方政府在征地中的行為也難以保證公平和效率。
土地增值收益的內(nèi)涵
所謂土地增值收益，是指土地用于各類生產(chǎn)經(jīng)營活動所帶來的收益，它包括土地所有者或土地經(jīng)營者收取的租金收入、政府與土地所有者針對土地所收取的各類稅費，以及改變土地現(xiàn)有用途或現(xiàn)有利用強度所帶來的漲價收益等。①在研究土地征收增值收益分配機制之前，應分清楚兩個問題：一是土地征收過程當中增值收益的來源；二是收益分配到底應該分給哪一類農(nóng)民。
土地增值收益的來源主要包括集體農(nóng)業(yè)用地或者未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地、集體農(nóng)業(yè)用地或者未利用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地、集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地、集體建設(shè)用地自身開發(fā)和國有建設(shè)用地自身開發(fā)。集體土地被征收后，由于土地用途發(fā)生了改變，導致土地價值的增加。征收來的土地主要用于三個方面：經(jīng)營性用地、工業(yè)用地和公益性用地。地方政府一般會以低廉的價格出讓工業(yè)用地，而公益性用地由于其自身特點，并不會給政府帶來任何收益。②本文中的“土地用途的改變”具體是指集體農(nóng)業(yè)用地向城市經(jīng)營性用地的轉(zhuǎn)變。
農(nóng)民的概念具有多維性，脫離經(jīng)濟社會發(fā)展的歷史，抽象地定義農(nóng)民是不可取的。改革開放幾十年間，農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了高度的分化，個別農(nóng)民的需求可能存在極大的差異。從富裕程度以及地理位置上看，可將其分為城郊農(nóng)民、城中村農(nóng)民和偏遠地區(qū)農(nóng)民，城郊農(nóng)民、城中村農(nóng)民占全國農(nóng)民總數(shù)不超過10%，偏遠地區(qū)農(nóng)民占到了90%以上。偏遠地區(qū)農(nóng)民和前兩者相比，由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，一般不能獲得土地非農(nóng)使用的增值收益。在征地過程中增值收益分配帶來的糾紛主要涉及城郊農(nóng)民和城中村農(nóng)民，而失去土地的也主要是這兩類農(nóng)民。
土地征收增值收益分配的現(xiàn)狀考察
土地增值收益的分配集中于地方政府。長期以來，地方政府以低價大量征收集體土地，被征土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地后，經(jīng)過市場的出讓，形成巨大的差額利益。我國《土地管理法》明確規(guī)定了新增建設(shè)用地的土地有償使用費，30%上繳中央，70%留給有關(guān)地方政府，土地綜合開發(fā)費也全部歸于地方政府。近些年來，地方政府通過招拍掛在土地市場中獲取大量收益，土地財政成為地方財政的重要支柱。根據(jù)有關(guān)專家測算，在征地過程中，農(nóng)民補償金額僅占土地增值收益的5%~10%，村集體占25%~30%，政府占60%~70%。
“農(nóng)民集體”虛化使得收益分配難以保證公平。國家是特殊法人，法律規(guī)定國有土地所有權(quán)主體為國務院，但在規(guī)定集體土地所有權(quán)主體時卻未對“農(nóng)民集體”進行定義或限制。作為集體成員，農(nóng)民同等地享有集體土地所有權(quán)，但每一個農(nóng)民又不能單獨行使該權(quán)利。集體土地所有權(quán)行使的代理人是村民委員會或集體經(jīng)濟組織，事實上，比如村民委員會行使權(quán)利并未通過任何程序或者集體成員的授權(quán)，相對于村民委員會，農(nóng)民個體處于弱勢地位，在權(quán)利行使的過程中，村民委員會和村干部謀取私利的現(xiàn)象就常常發(fā)生，土地增值收益的分配很難保證公平。
