企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度（即企業(yè)調(diào)解）是我國勞動爭議調(diào)解制度立法的重點。我國的勞動爭議調(diào)解制度之所以沒有發(fā)揮出應有的作用，其原因正是在于企業(yè)調(diào)解制度存在著重大的缺陷。企業(yè)調(diào)解應堅持在現(xiàn)有制度的基礎上加以完善還是予以廢棄，是目前爭議的焦點。人力資源和社會保障部于2009年出臺了《關于進一步做好勞動人事爭議調(diào)解仲裁工作的通知》，其中采用的是繼續(xù)加強和完善企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度建設的觀點。然而，筆者認為，由于企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度本身存在著不可克服的缺陷，對其小修小補已無濟于事，應當對企業(yè)調(diào)解制度予以全面的制度重構。

對現(xiàn)行企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度的批判性分析

我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的組建率普遍不高。首先，對于我國數(shù)量眾多的中小企業(yè)而言，基本不具備設立企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解委員會的條件。我國在立法上對于小微企業(yè)的勞動爭議調(diào)解委員會的組建并沒有提出強制性要求，同時企業(yè)本身也缺乏設立勞動爭議調(diào)解委員會的主動性和積極性。其次，從近幾年我國的實踐情況看，根據(jù)全國總工會研究室公布的近幾年工會組織和工會工作發(fā)展狀況統(tǒng)計公報（中國工運）數(shù)據(jù)顯示，即便是那些有條件設立勞動爭議調(diào)解委員會的大中型企業(yè)，企業(yè)勞動爭議委員會的組建率也并不高，占全國企事業(yè)單位工會的比率不到45%。2010年，全國基層企事業(yè)單位建立勞動爭議調(diào)解委員會數(shù)是51.7萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是29.3%；2011年是66萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是32.9%；2012年是85.8萬個，占全國企事業(yè)工會的比率是42.8%。③可見，總體來講，占我國企業(yè)多數(shù)的中小企業(yè)內(nèi)部并沒有設立企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會，大中型企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解委員會的組建率也不高。

企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解組織的調(diào)解成功率低。從實施效果看，勞動者普遍缺乏對企業(yè)調(diào)解委員會的信任，企業(yè)內(nèi)勞動爭議調(diào)解組織的調(diào)解成功率低。根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》資料顯示，從2010年到2013年，勞動爭議案件的數(shù)量逐年遞增，但勞動者選擇企業(yè)調(diào)解委員會調(diào)解的案件數(shù)量卻在逐年減少，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會受理案件占全國勞動爭議受理案件比例總體呈下降趨勢，從2009年的40.3%下降到2012年的38.5%。同時，從2009年到2012年，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會成功調(diào)解案件數(shù)占受理案件數(shù)的比例平均在38.3%，可見，企業(yè)內(nèi)調(diào)解成功率較低。④

勞動者之所以不愿意選擇信任企業(yè)內(nèi)勞動者爭議調(diào)解組織，其原因在于企業(yè)內(nèi)勞動爭議機構的設置不符合國際通行的“三方原則”。“私法自治”和“第三方介入”是調(diào)解制度最重要的兩大原則，但在企業(yè)勞動爭議委員會中，職工代表是屬于勞動者陣營的，企業(yè)代表則由用人單位推薦的人擔任，雙方都不具有獨立第三方的立場。“任何人不得做自己案件的法官”是一項保證程序正義的基本原則，但是勞動爭議調(diào)解委員會只是企業(yè)內(nèi)部的一個附屬機構，委員會成員都是被用人單位管理著的員工，難以保證其意思自治。例如，德國最終沒有采納勞資糾紛需要經(jīng)過企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會處理這個制度設計，其原因就是在于企業(yè)內(nèi)調(diào)解委員會和企業(yè)之間盤根錯節(jié)的關系使其無法保持中立。

對企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會制度的重構思路

思路一：在企業(yè)內(nèi)部，將企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會改組為企業(yè)內(nèi)勞資糾紛協(xié)商平臺。鑒于我國企業(yè)勞動爭議調(diào)解機構不具有獨立的第三方調(diào)解者身份，其真實身份是企業(yè)內(nèi)勞方和資方的代言機構，因此在現(xiàn)有勞動爭議調(diào)解委員會的組建基礎上，將其改建為企業(yè)內(nèi)勞資協(xié)商機構，作為企業(yè)內(nèi)集體協(xié)商平臺，是一個符合我國現(xiàn)實國情的最佳選擇?？梢钥紤]將其更名為企業(yè)勞動關系協(xié)調(diào)（或協(xié)商）委員會。協(xié)商是僅涉及到雙方主體的行為，因而不需要第三方介入。企業(yè)勞動關系協(xié)調(diào)委員會的機構設置，可以由職工代表和企業(yè)代表按一定比例組成，可以考慮由企業(yè)工會組織具體負責該協(xié)商機構的運作事項。

自主協(xié)商的前提是主體平等，要克服勞動者在協(xié)商中的弱勢地位，就需要勞動者團結(jié)起來，行使集體談判權。在我國，要使企業(yè)內(nèi)勞資糾紛協(xié)商機制發(fā)揮其真正的作用，提高勞動者在勞動條件、工資待遇等方面的發(fā)言權，一個無法回避的現(xiàn)實問題是：在工會的組建和職能等制度建設方面必須進行相應的改革。對此，筆者提出以下幾點改革的建議與思考：

第一，在工會的組建上，突破現(xiàn)行的一元化制度束縛。工會是私法人，對于私法人的設立，各國的普遍原則是準則主義。也就是說，只要私法人符合設立的相應條件，國家就應該準予設立并給予登記，而不需要國家對此行使審核權。我國目前的工會組建是自上而下的，全國總工會領導著全國各級工會組織，下級工會組織的設立或者撤銷都必須經(jīng)過上級工會的批準，這種一元化的模式導致工會在基層的職能弱化，甚至流于形式。我國很多地方民間NGO工會組織的形成正是根源于此。比如，浙江義烏因為有大量的外來務工，久而久之形成了所謂的“定遠幫”、“開化幫”這種“老鄉(xiāng)團”性質(zhì)的自力救濟維權組織，這種草根的民工維權組織的存在恰恰說明了我國工會在組織職能覆蓋上的缺陷。勞動者的自由結(jié)社權是核心勞動標準的基石，國際勞工組織通過的《結(jié)社自由與保護組織權公約》（第87號公約）和《組織權與集體談判權公約》（第98號公約），特別強調(diào)了對工人自由結(jié)社權的保護。公民的權利理應由公民或公民自治組織行使，立法應給予其充分的制度保障，這符合我國依法治國的目標和要求。

第二，明確將“維護職工權益”作為工會的唯一職能。我國《工會法》所構建的工會，是以我國和諧勞動關系為基礎的“黨委領導、政府負責、各方支持、工會運作、職工參與”的社會化維權模式。而我國《勞動法》規(guī)定的是：“工會代表和維護勞動者的合法權益，依法獨立自主地開展活動。”可見，我國立法上對工會職能的規(guī)定存在沖突。臺灣學者黃越欽先生認為：工會是由勞動者為勞動條件之維持與改善以及經(jīng)濟地位向上之目的，依民主原則所組織的永久性團體。⑤大部分市場經(jīng)濟國家認為，工會是受雇人的團體，是職業(yè)團體。我國的工會在現(xiàn)實中存在明顯的行政化特點，這與工會的社會團體身份與使命是相違背的。因此，“去行政化”并且將“維護勞動者權益”界定為工會的唯一職能，是我國立法（尤其是《工會法》）需要明確的。

第三，工會應突破“單位工會”或“企業(yè)工會”的思維定勢，朝社會化、行業(yè)化方向發(fā)展。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷推進和公民法治意識的不斷增強，市民社會階層已經(jīng)逐步形成，勞動者已經(jīng)不僅僅是“單位人”，更是社會公民，工會的發(fā)展自然也應當與時俱進。實踐中，一些地區(qū)已經(jīng)探索出“社區(qū)工會”、企業(yè)間聯(lián)合工會等新型工會組織形式，這些社區(qū)工會或聯(lián)合工會可以避免企業(yè)工會在經(jīng)費上、組織上受制于企業(yè)行政控制，在勞動者與用人單位發(fā)生勞動爭議時保持中立，真正站在勞動者一方，從而使集體合同發(fā)揮切實的作用，落實勞動者的集體談判權。

思路二：在企業(yè)外部，由獨立的“第三方機構”依據(jù)“三方原則”設置獨立于企業(yè)的勞動爭議調(diào)解委員會。獨立于企業(yè)的勞動爭議調(diào)解組織的設置，應遵循調(diào)解制度“第三方主持下的私法自治”的原則，是否存在一個完全中立、專業(yè)、有威望的第三方也是調(diào)解制度區(qū)別于和解制度的關鍵因素。從國際視野看，世界上大多數(shù)國家、地區(qū)的勞動爭議調(diào)解委員會都是獨立于企業(yè)的，由獨立第三方機構來負責。在英國，勞動爭議調(diào)解機構是勞動咨詢調(diào)解仲裁機構，其內(nèi)部最高機構是指導委員會，由12名成員組成，分別來自勞方（雇員與工會）、資方（雇主）、學術界和法律界（原則上各3名）。指導委員會成員由英國工貿(mào)部任命。⑥臺灣地區(qū)的勞動爭議調(diào)解委員會設委員3名或5名，由勞資雙方各選定1人，主管機關指派1人或3人，調(diào)解委員會主席由主管機關所指派之委員中的1人擔任。

基于中國的現(xiàn)實情況，筆者認為企業(yè)外調(diào)解機構可以有以下兩種構建模式：第一，政府職能部門主導的行政調(diào)解模式。由政府主導，在現(xiàn)行勞動爭議仲裁委員會的制度建設基礎上將其改建為勞動爭議的調(diào)解機構。由于我國目前的勞動爭議仲裁具有行政性、強制性、前置性等特點，由勞動仲裁委員會所作出的勞動爭議仲裁裁決實際上是體現(xiàn)了勞動行政主管部門意思表示的行政裁決，⑦這有悖于仲裁制度中立性和社會性的本質(zhì)，使我國的勞動爭議仲裁委員會實質(zhì)上成為一個政府主導設立的勞動爭議調(diào)解機構。

我國應設置由政府職能部門主導的勞動爭議調(diào)解委員會，在人員構成上由勞動者代表、企業(yè)代表和政府代表三方代表組成，必要時也可以由調(diào)解機構委托社會上具有勞動爭議仲裁專業(yè)知識的社會人士參加，從而保證其調(diào)解的專業(yè)性。比如，臺灣地區(qū)的勞資爭議之調(diào)解，由直轄市或縣（市）主管機關于接到當事人申請調(diào)解或依職權交付調(diào)解之日起7日內(nèi)，組成勞資爭議調(diào)解委員會處理之。

勞動爭議調(diào)解機構可以設置在區(qū)一級的政府機構內(nèi)，由勞動行政主管部門來主管。這種由政府職能部門主導的調(diào)解模式能夠?qū)崿F(xiàn)機構的全面覆蓋，能更好地保證當事人的意思自由，尤其對于大量的非公企業(yè)的勞動者來說，由政府出面充當中間人，可以很好地克服其弱勢群體的心理劣勢。政府調(diào)解作為政府提供的公共產(chǎn)品，理應是免費的，當事人解決爭議可以實現(xiàn)零成本、零負擔。綜上所述，在我國，建立由政府職能部門主導的、具有社會化特征的勞動爭議調(diào)解制度無論從理論層面還是從實踐層面都是最行之有效的做法。

第二，由工會主導的區(qū)域性勞動爭議調(diào)解模式。除了由政府職能部門主導的企業(yè)外勞動爭議調(diào)解組織，區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織也是我國在實踐中可以考慮的一項制度設計?！缎袠I(yè)性勞動爭議調(diào)解試行辦法》規(guī)定：市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應當建立區(qū)域性勞動爭議調(diào)解委員會，其成員可由同級工會、勞動保障部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處）、司法等部門的代表組成。

區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織因為擺脫了企業(yè)內(nèi)部束縛，作為企業(yè)外部的一種組織，其具有天然的獨立性和中立性，所以亦能很好地充當?shù)谌降慕巧?。從實際實施效果看，企事業(yè)單位勞動爭議調(diào)解委員會只有大約23%的成功調(diào)解率，而全國區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織調(diào)解勞動爭議的成功調(diào)解率基本上在80%以上⑧。2005年全國設立的區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織總數(shù)8891個，2010年增加到1.5萬個，2012年更是達到了2.5萬個⑨。全國各地方近幾年紛紛組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會、行業(yè)協(xié)會和工會以及園區(qū)工會，這些組織的設立為開展區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織的組建工作提供了機構保障。

可見，區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織是替代企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會的另一種理想的路徑選擇。我國目前關于區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織的立法主要體現(xiàn)為大量零散的部、省、市級行政性文件，立法層次不高。因此，我國有必要在全國范圍內(nèi)明確區(qū)域性勞動爭議調(diào)解組織的組建、具體的工作職責以及工作的程序等，當務之急是制定統(tǒng)一的立法。

（作者單位：常州工學院人文社科學院；本文系常州工學院2011年校級科研基金項目“常州市小微企業(yè)勞資糾紛調(diào)解機制研究”階段性成果，項目編號：YN1147）

【注釋】

①《中國勞動統(tǒng)計年鑒2012～2013》，中國統(tǒng)計出版社（比例數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)計算所得）。

②李佳：“我國勞動爭議調(diào)解制度的價值考量與構建”，《中共山西省委黨校學報》，2011年6月，第80頁。

③⑨全國總工會研究室：“2008～2012年工會組織和工會工作發(fā)展狀況統(tǒng)計公報”，《中國工運》。

④《中國勞動統(tǒng)計年鑒2010～2013》，中國統(tǒng)計出版社（比例數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)年鑒數(shù)據(jù)計算所得）。

⑤黃越欽：《勞動法新論》，北京：中國政法大學出版社，2003年，第259頁。

⑥王天玉：“借鑒與整合：從英國ACAS看我國勞動爭議調(diào)解制度改革”，《中國勞動關系學報》，2008年2月第22卷第1期，第79頁。

⑦孫德強：“勞動爭議調(diào)解制度的進步、缺陷及其完善”，《中國勞動關系學報》，2008年8月第22卷第4期，第39頁。

⑧尹明生：“區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解制度研究”，《中國勞動關系學報》，2012年第3期，第26頁。

責編 / 于巖（實習）