第五，責(zé)任機(jī)制。在絕大多數(shù)地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了管理責(zé)任狀，規(guī)定村干部要完成政府交辦的任務(wù)，否則，會受到利益的懲罰。這是政府把村干部當(dāng)作下屬進(jìn)行管理的突出表現(xiàn)。

由此可見，如果說上世紀(jì)八九十年代，村莊自治空間在逐漸擴(kuò)大，政府在村莊事務(wù)中的干預(yù)在減少，那么進(jìn)入新世紀(jì)，政府借助于向村莊投入越來越多的公共財(cái)政、開展公共服務(wù)而越來越將村自治組織視為政府的辦事機(jī)構(gòu)和行動的“腿”，村自治組織越來越少地開展村莊自治事務(wù)，鄉(xiāng)村自治空間在縮小。

與此同時，村莊的公共空間在不斷擴(kuò)大，它體現(xiàn)在這樣幾方面：各種傳統(tǒng)社會組織在復(fù)興，比如家族組織、鄰里組織、互助組織、民間文化組織等，它們變得越來越活躍，對于豐富村民生活有著重要的作用。而且，隨著交通條件改善以及信息傳播技術(shù)的發(fā)展，村莊越來越開放，在活動范圍上拓展了村莊的地理邊界，同時帶動了跨村社會交往，超越了村莊自治空間。最后，新型的產(chǎn)業(yè)合作組織開始出現(xiàn)，當(dāng)然這類組織也是國家所鼓勵的，在政策上獲得國家支持，表面上它們是經(jīng)濟(jì)合作組織，實(shí)際上是嵌入到鄉(xiāng)村社會，比如不少合作組織是建立在熟人關(guān)系基礎(chǔ)上的，在一定程度上強(qiáng)化了熟人的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)合作組織有利于提升村民在公共空間的參與能力和表達(dá)能力。

公共空間的擴(kuò)大，與村莊自治產(chǎn)生聯(lián)動效應(yīng)。從理論上看，公共空間才是村莊自治的基礎(chǔ)，村莊自治本應(yīng)是村莊公共空間的本質(zhì)或體現(xiàn)，但是，由于村莊自治更多地讓位于政府行政需求，使得村委會“行政化”，對村莊公共空間帶來兩方面的效應(yīng)：一方面，一些公共空間為了分享“行政化”的一些好處，被后者所“虹吸”、同化，比如家族、鄰里組織的力量為爭奪村委會權(quán)力而參與村莊競選，一些學(xué)者甚至認(rèn)為當(dāng)今農(nóng)村選舉已經(jīng)淪為家族爭斗或者黑社會爭斗；另一方面，村干部利用權(quán)力，滲入公共空間，尋找自己的利益和勢力范圍，比如許多經(jīng)濟(jì)合作組織是由村干部牽頭組建的，村干部家族變得非常強(qiáng)勢，等等。由此，鄉(xiāng)村社會變得更加錯綜復(fù)雜，向社會治理提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

鄉(xiāng)村社會治理的困境和挑戰(zhàn)

社會治理的功能是多樣的。從大的方面看，不外乎三點(diǎn)：維護(hù)社會秩序，化解社會矛盾、問題和風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步。具體而言，那就相當(dāng)復(fù)雜了，社會秩序就包括司法秩序、人際關(guān)系秩序、市場秩序等，社會矛盾、問題和風(fēng)險(xiǎn)也五花八門，至于社會發(fā)展和進(jìn)步的內(nèi)容就更加豐富。而且，不同時期社會治理要實(shí)現(xiàn)的任務(wù)也不盡相同。所以，社會治理是一個進(jìn)行時，不是一個完成時。鄉(xiāng)村社會治理也是如此。正如上文所指出的，在過去30多年中，中國鄉(xiāng)村社會治理經(jīng)歷了很大的變化，其功能得到了一定的發(fā)揮，但是面臨的問題和缺陷也是相當(dāng)明顯的，尤其是在現(xiàn)在，農(nóng)村內(nèi)外的社會形勢變化很大，鄉(xiāng)村社會治理不可避免地面臨著更多的挑戰(zhàn)和困境。

上世紀(jì)80年代，在鄉(xiāng)村社會治理中引進(jìn)村莊自治，自然也是為了應(yīng)對當(dāng)時的治理困境和挑戰(zhàn)。當(dāng)時的情況是，農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原來的人民公社體制難以有效運(yùn)行，趨于瓦解，由此，鄉(xiāng)村的公共事業(yè)、公共服務(wù)、公益事業(yè)問題就沒有機(jī)制可以來解決，而國家也沒有資源幫助解決，于是，個別村莊就自己組建自治委員會，想辦法解決自己村莊的公共事務(wù)問題。這就是村莊自治誕生的社會基礎(chǔ)。但是，村莊自治存在著一些天然的缺陷：首先是延續(xù)了城鄉(xiāng)二元體制，即城市公共服務(wù)和公共事務(wù)由政府承擔(dān)，而農(nóng)村則由自己解決，這進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)二元差距和社會不平等。其次，并不是每個村莊都有資源和能力解決自己的公共事務(wù)和公共服務(wù)問題，事實(shí)上絕大部分村莊都沒有這樣的資源和能力。第三，村莊自治內(nèi)部存在一些不協(xié)調(diào)，其中最大的不協(xié)調(diào)發(fā)生在“兩委”（村委與支委）之間。雖然并不是說所有村莊都如此，但是大部分村莊都存在不同程度的不協(xié)調(diào)。村民選舉過程中的不協(xié)調(diào)問題比較普遍；村兩委在協(xié)調(diào)村莊內(nèi)部利益上也有一些不足。最后，村莊自治不足以抵御外部各種力量（如資本力量）對村莊和村民利益的侵害，恰恰相反，在不少地方，村“兩委”反而異化為一些外部力量的“幫手”。

與此同時，外部力量在不斷地捕獲和吸納村莊“兩委”，削弱村莊的自治水平，最典型的就是村委會“行政化”。雖然讓村莊自治是上世紀(jì)80年代政府無力為村莊提供某些公共服務(wù)導(dǎo)致，但是，這并不等于政府不需要進(jìn)入鄉(xiāng)村社會治理。至少有兩點(diǎn)是政府進(jìn)入鄉(xiāng)村社會治理的動力：一是維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，二是從鄉(xiāng)村汲取需要的資源。而且在實(shí)踐中，這兩者又是相互聯(lián)系在一起的。在上世紀(jì)上八九十年代，政府要在村莊收取各種稅費(fèi)和執(zhí)行計(jì)劃生育政策。要完成這兩個任務(wù)又要不產(chǎn)生社會矛盾、沖突，僅僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至縣政府是不夠的，還需要依靠村支兩委。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著“權(quán)小、責(zé)大、能力弱”的問題，抓計(jì)劃生育和收稅費(fèi)都是硬性任務(wù)，特別是計(jì)劃生育工作，做不好，具有一票否決的后果，因此只得想辦法讓村干部聽令于自己，其手段和機(jī)制就是行政化。當(dāng)然，進(jìn)入新世紀(jì)后，特別是農(nóng)村稅費(fèi)取消之后，按道理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)應(yīng)該減輕了，干群關(guān)系應(yīng)該得到改善，事實(shí)上并不如此。另外，新的任務(wù)和需求進(jìn)一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更積極地強(qiáng)化村委會的行政化：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造財(cái)政收入的沖動；二是公共服務(wù)均等化。

各級政府都負(fù)有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重任，尤其是地方政府把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作重心來抓，這一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)成為政績考核的關(guān)鍵，另一方面是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)建設(shè)與政府財(cái)政收入緊密關(guān)聯(lián)。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，招商引資、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)是最主要方式，它們至少要涉及到向農(nóng)村征地，由此往往是各級地方政府出面，依靠村干部強(qiáng)征農(nóng)民的土地，有些地方政府視村干部在征地中的表現(xiàn)給予相應(yīng)的政治地位和經(jīng)濟(jì)好處，因此使得村委會更像政府的助手，而不是村民的代表，從而產(chǎn)生村干部與村民的矛盾和緊張，進(jìn)一步強(qiáng)化了村民對村干部的“官”的身份的認(rèn)同和印象。與此同時，進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家開始增加對農(nóng)村公共服務(wù)的投入和配置，那么由誰來辦理公共服務(wù)呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前還不足以承擔(dān)起農(nóng)村公共服務(wù)的供給、生產(chǎn)和傳遞，其“能力弱”的問題就突出地表現(xiàn)出來了。比如，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專職的民政員、社保員等，都是由其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職的，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了司法所，但是存在“有所無人”或者“有所長沒有所員”情況。在這樣的情況下，農(nóng)村的民政事業(yè)、社保事業(yè)以及司法普及等問題顯然是做不好的。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實(shí)現(xiàn)更加依賴村委會、村支部，反過來總想把它們變成自己的下屬或代理人，“行政化”由此得以展開。