村支兩委“行政化”，確實彌補了政府在村莊行動能力不足的問題，解決了村莊干部的報酬問題以及村莊一些公共設施問題，但是，也帶來了一些難題和困境。首先是村委會的角色定位困境，尤其是當政府與村民在利益上產(chǎn)生沖突的時候，村委會就陷入了角色困境，往往會導致村委會與村民的矛盾沖突和干群關系緊張，村干部往往會被視為政府的代理人。與此同時，“行政化”的村委會使得村委會和村干部成為政府資源在村莊的配置者，享有很大的權力，這也往往使得村干部在資源配置上產(chǎn)生問題，甚至出現(xiàn)村干部以權謀私和其他腐敗問題，“村官巨貪”不是個別現(xiàn)象。其次，村委會由于缺乏職能的專業(yè)化和執(zhí)法權，因此在代理政府職能的時候沒有能力有效地幫助提供公共服務。比如村干部在幫助政府做臺帳的時候往往都是很粗糙的、很不專業(yè)的；他們也不能就地幫助政府為村民辦理各種便民手續(xù)。另一個挑戰(zhàn)來自最近幾年各地推行的撤村并村。許多行政村是由原來的多個行政村合并過來的，行政村的面積和人口翻番擴大，村莊由原來的熟人社會變成陌生社會或者半熟人社會，村民之間不熟悉，村民對一些村干部不熟悉，由此，村支兩委“懸浮”起來，與村民的聯(lián)系遠不如以前了，變得科層化、形式化，與此相關的是由于行政村內(nèi)部的各個自然村或村民小組之間存在著利益差異而引發(fā)各種矛盾，從而降低了行政村委會的整合和辦事能力。

“行政化”對鄉(xiāng)村其他社會主體參與社會治理也帶來一些重要的影響。村民自治按規(guī)定僅僅限于村委會的產(chǎn)生和運行上，不包括其他領域的自治，但是，“行政化”使村委會重拾人民公社時代的大隊全能職能，從而制約了鄉(xiāng)村其他社會組織的發(fā)展和建設。也就是說，鄉(xiāng)村社會組織都是在“村莊自治”框架內(nèi)建設和發(fā)展，表現(xiàn)為：第一，幾乎各種社會組織（比如調(diào)解組織、文化娛樂組織、老人組織等）都掛在村委會名下，隸屬于村委會，而不是與村委會具有平等地位。第二，政府支持農(nóng)村社會組織的資源都是通過村支兩委來配置的，賦予了村支兩委左右其他社會組織建設和發(fā)展的權力。第三，由此，村干部就有更多的機會和權力去參與社會組織的發(fā)展。比如目前不少農(nóng)業(yè)合作組織都是由村干部牽頭組建和興辦的，而農(nóng)業(yè)合作組織是可以享受許多政策優(yōu)惠的，這也使得村干部因具有分配的權力從而分享到一些政策的好處，損害了政策的公平，導致其他村民的不滿。

由于“行政化”后，鄉(xiāng)村社會治理過度地倚重于村支兩委的作用，雖然在少數(shù)村莊，由于村干部的能力強勢以及對村莊的責任感，帶來村莊的發(fā)展和村民的富裕，但是在大部分村莊，或者村干部沒有那么強大的能力，或者沒有共同發(fā)展的責任感，因此，行政化不但沒有帶動村莊整體的發(fā)展，反而制約了其他社會主體的發(fā)育，限制了村民在社會治理中的參與，從而降低了村民對村莊公共事務的關注，轉(zhuǎn)而只關注于自己的利益，由此加劇了鄉(xiāng)村社會的原子化和個體化。當然不少村莊有大量人口外出務工經(jīng)商，城市化和非農(nóng)化也導致村莊社會的原子化和個體化。這樣的原子化和個體化，顯然是不利于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展和進步的，對鄉(xiāng)村社會治理也構(gòu)成了嚴峻的挑戰(zhàn)。

尋求鄉(xiāng)村社會治理的創(chuàng)新

當前鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新，至少要面對和解決三個問題：政府公共服務和政府治理在鄉(xiāng)村得到更好的實現(xiàn)；村莊自治得到更好的落實；社會自治和平等參與有更大的空間和機會，以激發(fā)村民的日常參與和合作，提升社會團結(jié)，減緩社會原子化和個體化。這里有必要對政府治理、村莊自治和社會自治這三個概念作一點簡要的說明：政府治理是指政府在鄉(xiāng)村履行職責，其中最重要的職責是提供公共服務；村莊自治就是指當前實施的村委會選舉及村務運行；社會自治就是在政府治理、村莊自治之外由村民自己組織和運行生活的狀況。它們實際上就是鄉(xiāng)村社會治理的三方面，彼此有聯(lián)系也有區(qū)別，但是，在現(xiàn)實中它們往往被混同在一起，出現(xiàn)村莊自治“行政化”、政府治理“不足化”、社會自治“村治化”等問題。為解決這些問題，一些地方政府在鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新方面進行一些探索性實踐，為我們進一步探討鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的未來方向、路徑和條件，提供了重要的思考依據(jù)。

“議行分離”就是旨在解決“行政化”問題的實踐之一。其具體做法是，政府在社區(qū)或村莊設立工作站，將原來政府交給居委會或村委會的工作轉(zhuǎn)給工作站，居委會和村委會回歸本位，專注于自治事務，發(fā)動居民參與社區(qū)或村莊公共事務和公益活動。但是，在實踐中，“議行分離”碰到一定的困難，效果并不好。在城市社區(qū)，雖然將工作站與社區(qū)居委會分離，但是多了一套人馬，而且絕大部分社區(qū)都是由書記擔任工作站站長，實際上還是交叉任職；在農(nóng)村，工作站的成員基本上都是村兩委成員。因此，在城市社區(qū)，出現(xiàn)工作站與社區(qū)居委會扯皮的事情，而在村莊，根本上沒有做到真正的“議行分離”。顯然，這項改革并不成功。“議行分離”的改革思路是對的，體現(xiàn)了政社分開，而且也說明在社區(qū)和村落層面需要相應的機構(gòu)去實現(xiàn)政府治理，但是，由于社區(qū)和村莊自治經(jīng)過長期的“行政化”而難以“去行政化”，而基層行政事務沒有找到較好的其他機制去落實，就造成了這種不成功狀況。

另一種改革嘗試是“政社互動”，與“議行分離”做法相似的是將政府治理與社會治理分開，但不同的是還要實現(xiàn)政府與村落和社區(qū)的合作。政社互動是指政府對以前交給社區(qū)居委會和村委會的工作進行清理，列出清單，分為兩類，其中一類必須交給社區(qū)居委會和村委會去做，政府向它們購買，另一類是不需要交給社區(qū)居委會和村委會做的工作，社區(qū)居委會和村委會就可以拒絕承擔，除非政府付費。這項改革的理念是，村委會和社區(qū)居委會不是政府的下屬單位，而是與政府平等的主體，政府不能強制要求它們做這做那，它們有權拒絕政府的要求。其目的在于：一是落實社區(qū)和行政村治理“費隨事轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定；二是改變村委會和社區(qū)居委會與政府的“隸屬關系”，使其變?yōu)槠降鹊暮献麝P系；三是提升村委會和社區(qū)居委會的自治水平和能力，調(diào)動居民或村民公共參與的積極性。

縱使改革設想和思路很合理、很科學，也必須要有相應的社會經(jīng)濟條件。首先，“政社互動”的前提是政府與村委會和社區(qū)居委會是真正的平等關系，它們之間可以進行討價還價，如果居委會和村委會覺得價格不合理，可以退出購買。但是，事實并不如此。目前還沒有形成由市場決定公共服務價格的機制，目前公共服務價格還是由政府說了算。這一點與改革前是一樣的。調(diào)查表明，政府通過購買方式向村委會和居委會提供的費用與改革前給它們的經(jīng)費沒有什么差別。當然，比改革前有進步的是，現(xiàn)在村委會和居委會承接的公共服務量少了一些，也不會無限制地為政府各部門去做事，原因在于政府通過清單對各部門向村委會和居委會攤派任務進行了限制，同時，村委會和居委會可以根據(jù)自己的需求增加工作人員，不像以前那樣受限制。但是，它們依舊沒有更多的興趣和精力去從事村莊自治和社區(qū)自治活動。

還有一種改革做法是，政府引進協(xié)商民主方法，用公共資源撬動村莊自治。在大部分村莊，除了村委會選舉外，村民參與村莊公共事務的治理幾乎流于形式，沒有實質(zhì)舉措，相反，由于一些村委會選舉衍生出來的賄選、暴力以及派系紛爭，在一定程度上損害了基層民主建設，由此阻礙了村莊治理的改善。有的地方在村莊構(gòu)建“議事會”制度，具體做法是政府每年給每個行政村一筆財政經(jīng)費，由“議事會”決定其用途，而議事會則由村民代表、有威望人士（包括村里的老干部、退休人士）以及其他人士構(gòu)成，他們當然是經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生的。原有的村民代表會議之所以不能召開，在很大程度上是由于不少村民代表外出務工經(jīng)商，不經(jīng)常參加會議，因此，村“議事會”取代了村民代表會議，成為村莊治理的常設公共事務決策機構(gòu)，而村委會則成了執(zhí)行機構(gòu)，村黨支部（或黨委）則是召集和領導機構(gòu)，這三者形成了既合作又相互監(jiān)督的村治關系。政府則向它們提供了一些公共經(jīng)費，由這三者負責生產(chǎn)部分公共服務，以解決政府治理職責不足的問題。在這項改革中，有兩點做法對其他地方有一定的借鑒價值：第一，政府在治理上改變了過去的項目制，采用了經(jīng)費制，即把經(jīng)費交給村莊，由村莊自己決定經(jīng)費的用途，當然政府對經(jīng)費用途作出了嚴格的規(guī)定和監(jiān)督。第二，村莊自治結(jié)構(gòu)有了明顯的重構(gòu)，即形成了村委會、村支部和議事會三方合作與監(jiān)督關系，議事會有決策權但沒執(zhí)行權，村委會沒有決策權但有執(zhí)行權，而村黨組織則有主持和監(jiān)督權，但沒有決策權和執(zhí)行權。這樣的框架基本上能將政府的公共服務與村民的需求和對公共事務的參與進行一定的連接。但是，由于沒有根本性的制度改革，這一改革并不能有效地解決村治“行政化”問題，并潛藏著這樣一些風險：首先，政府行為沒有強有力的制度性保證，政府的換屆是否會改變其行為，這是一個沒有得到肯定答案的問題；其次，議事會成員的產(chǎn)生以及合法性也沒有制度性保障，議事會確實不同于村民代表會，尚無法律地位，而且，究竟誰可以成為議事會成員，也沒有明確的、透明的、合理的程序。