財政是國家治理的基礎和重要支柱。地方財政狀況好壞直接關系到地方治理的成敗。沒有一定的財政能力作為支撐，地方在國家治理中的任務就不可能完成，地方公共服務也會失去必要的財力保障。要提高地方財政能力，既受到中央和地方財政關系的約束，又受到地方經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，與此關系密切的地方債問題也為各界普遍重視。2015年3月27日，財政部部長樓繼偉在博鰲亞洲論壇上指出，按最寬的口徑來算，整體債務（包括國債和地方債）占GDP的比重不到40%，這一數(shù)據(jù)遠低于國際上常用的60%債務率警戒線，說明地方債雖然可能存在局部風險，但就全國而言，債務風險總體仍可控。由此，中長期的地方財政能力建設具有重要意義。

事權與責任的平衡：改革不是簡單的比例調(diào)整

地方財政能力高低在很大程度上受制于中央和地方財政關系優(yōu)劣。國家在中央和地方之間實行分稅制財政管理體制。在這一體制下，地方財政是相對獨立的。但是，地方財權和財力的大小、地方事權的配置，更多地取決于財政體制安排。在政府和市場關系確定的前提下，中央和地方財政格局的形成，直接左右著地方財政能力提升幅度的大小。

1994年分稅制財政管理體制改革啟動時，確定了中央和地方財政收支格局調(diào)整的目標，即中央和地方的財政收入之比為6：4，財政支出之比為4：6。完成這一目標之后，中央可以用20%的財政收入來調(diào)控地方，以維持國家宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，促進國家發(fā)展。實際運行中，中央財政收入從未達到國家財政總收入的六成，與此同時，中央財政支出也未達到國家財政總支出的四成。2014年，全國一般公共預算收入140349.74億元，其中，中央64490.01億元，地方一般公共預算本級收入75859.73億元，中央和地方財政收入之比為46：54。同年，全國一般公共預算支出151661.54億元，其中，中央22569.91億元，地方129091.63億元，中央和地方財政支出之比為15：85。中央用于調(diào)控地方的財政收入達到31%，而不是20%。與此同時，中央支出也僅僅占到國家財政總支出的15%，而不是四成。這帶來了兩個問題：第一，地方支出嚴重依賴中央。全國地方支出平均來自中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的比例達到40%。第二，中央本級支出水平較低。中央本級支出僅占15%，這說明其在國家治理中只發(fā)揮極其有限的作用。

從改革的直接目標來看，中央和地方財力格局在保持基本穩(wěn)定的同時，中央要適當上收事權。顯然，地方在同樣的可支配財力下，只要中央承擔更多的事權，地方財力就會相對寬裕，地方財政能力就隨之提高。

從財政制度建設來看，中央和地方的收支比例確定只是問題的表面，而關鍵在于公共服務是否能夠有效提供。各級政府財政應該具備與自身事權相匹配的能力，能夠承擔相應的支出責任。從地方的視角來看，錢少不是問題，只要事少就可以。改革不是簡單的比例調(diào)整，它還蘊含著更加復雜的制度變革。中央和地方財力格局基本穩(wěn)定只是一種結果，財權財力的配置仍有優(yōu)化空間。

設計一個符合激勵相容要求的財政制度，不僅對中央很重要，對地方也非常重要。這樣的制度，應以保障地方公共服務的有效提供為前提，同時又不影響中央事權的正常實現(xiàn)，因此它還須有一定彈性，可以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，而不至于需要經(jīng)常調(diào)整。

推動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展：地方財政能力建設需多方著力

一般說來，地方財政能力與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平密切相關，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財政能力通常較強。在規(guī)范中央和地方財政關系的分稅制財政管理體制確定之后，地方財政能力建設的著力點應落在發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟上。

地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展，已過了曾經(jīng)的粗放式招商引資階段，不再對所有資本都盲目持歡迎態(tài)度。近些年來，很多地方政府為了籌集建設資金，紛紛發(fā)展土地財政。雖然這種做法順應了城鎮(zhèn)化大潮，滿足了房地產(chǎn)市場發(fā)展的需要，但是，以賣地收入為中心的土地財政模式不可持續(xù)。因此，當前所要做的是土地財政模式的轉(zhuǎn)換。

中國已經(jīng)確定加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，房地產(chǎn)稅在未來可望成為基層政府重要的收入來源。然而，國人在購買房地產(chǎn)時支付的大量稅費基金，與房地產(chǎn)稅的性質(zhì)相近，開征房地產(chǎn)稅就意味著重復征稅。很多人是通過福利分房的形式獲得了商品房，其收入水平?jīng)]有相應提高，也就是說，相當一部分人是收入水平?jīng)]有達到商品房購買力，卻實際擁有了商品房?？紤]各種因素，房地產(chǎn)稅即使開征，也須采取一些減免稅措施。這樣，至少在短期內(nèi)，房地產(chǎn)稅很難實際成為地方財政的重要收入來源。

隨著“營改增”進程的加快，作為地方財政收入重要來源的營業(yè)稅將不復存在。能夠為地方財政收入提供有效保障的只能是增值稅和營業(yè)稅。中央和地方共享增值稅與營業(yè)稅收入是大勢所趨。據(jù)此，地方通過鼓勵本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，加強地方稅源建設，來促進地方財政能力的提高。

地方財政能力的提高，還要借助行政性收費與政府性基金。一些本來在地方政府收入中無足輕重的收入，實際上蘊含著豐富的財源，亟待加強征管。例如，城市停車費，其本來是依托公共資源獲取，但在很大程度上卻被某些利益團體攬入腰包，公共資源收入流失問題相當嚴重。出租車牌照收入也是如此。在許多城市，出租車公司獲取出租車營運牌照時，幾乎沒有付出什么代價，卻以此得到大量“份子錢”。而實際上，牌照本來應該由公家來拍賣，并形成地方政府收入。

應對新常態(tài)：地方財政能力建設需要基礎數(shù)據(jù)

新常態(tài)不僅僅是經(jīng)濟新常態(tài)，也是政治新常態(tài)。新常態(tài)下，經(jīng)濟增長速度可能適度下調(diào)，但是，在經(jīng)濟增長潛力較大的地方，較快的增速仍是可期的。同時，政治生態(tài)的變化，對地方財政能力建設也會產(chǎn)生顯著的影響。

隨著全面深化改革的推進，地方政治生態(tài)已發(fā)生或正在發(fā)生變化，地方政府官員再也不會像以前那樣繞著圈子舉債，而更多地在制度規(guī)定的范圍內(nèi)活動。依法治國，按照制度辦事，值得肯定。但是，如果地方財政能力不足以支持地方公共服務的提供，那么公共服務要么得不到保障，要么品質(zhì)會大打折扣。

地方政府直接舉債將只有一個出口，那就是發(fā)行地方政府債券。銀行借款等間接融資方式已不是選項。債券融資與股權融資可以相互替代。一個地方政府項目，本來要舉債，但采取PPP（政府與社會資本合作，即公私伙伴關系）形式，政府只要出一部分資金即可，資金缺口部分可以引入社會資本。這么做，確實可以降低地方財政債務風險，但PPP項目也有它的弊端，社會資本進入項目，總有利益訴求，這可能影響到項目的公益性。對此如何化解，只能一事一議。

中國地方債風險總體可控，但巨額存量地方債仍需拿出更有效的解決辦法。2015年1萬億元的專項債券發(fā)行，可以在很大程度上緩解地方債風險。此外，債務置換能促進地方債的期限結構的合理，為地方債問題的解決爭取時間。地方債發(fā)生的同時，往往也形成了資產(chǎn)，將之變現(xiàn)也應該是解決地方債問題的一個重要選項。存量債問題不能拖住增量債，地方應該探討的是，未來如何進一步處理好存量債和增量債的關系。

舉債是要償還的。債務融資只能暫時性緩解地方政府財政困難，不能從根本上解決地方財政能力不足的問題。只有地方稅收收入、地方從中央獲取的轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)權收入以及其他不用償還的收入才真正屬于地方財政能力的組成部分。

地方財政能力建設需要基礎數(shù)據(jù)。地方政府綜合財務報告不僅能幫助外界了解地方政府的財政狀況，而且能夠為地方治理提供必要的基礎信息。無論從地方治理現(xiàn)代化目標建設來看，還是從促進地方財政可持續(xù)發(fā)展來看，都需要編制地方政府綜合財務報告。地方政府需要可靠的財務信息為自己的決策服務。地方政府只有充分了解自己的可支配財力、債務、現(xiàn)金流狀況，了解可能的資金來源，才能在財政決策時有充分而堅實的信息基礎。

（作者為中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任、研究員）