“鄉(xiāng)財(cái)縣管”弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力

2002年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)[2002]26號(hào)），提出“要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政的管理，約束鄉(xiāng)政府行為”，“對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)，其財(cái)政支出可由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的財(cái)政支出需要”。2006年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》（財(cái)預(yù)[2006]402號(hào)），對(duì)全面實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”工作提出了明確要求。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國(guó)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2.93萬(wàn)個(gè)，占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86.1%。

雖然按財(cái)政部2006年402號(hào)文件的要求，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”要保持“三個(gè)不變”和“六個(gè)統(tǒng)一管理”（三個(gè)不變：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位不變，財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權(quán)和承擔(dān)的債務(wù)不變；六個(gè)統(tǒng)一管理：預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)），但是各省市具體實(shí)施的路徑還是存在一些不同。綜合來(lái)看，實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在體制上逐步弱化為“半級(jí)財(cái)政”，甚至是“沒(méi)有財(cái)政”。

不僅如此，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的實(shí)施還對(duì)縣級(jí)財(cái)政造成了一定的拖累，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，縣級(jí)財(cái)政實(shí)際上承擔(dān)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督職能，這在體制上加重了縣級(jí)政府財(cái)政管理的負(fù)擔(dān)；其次，縣級(jí)財(cái)政的收支缺口實(shí)際上也被擴(kuò)大了。

誠(chéng)然，必須指出的是，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革措施還是在一定程度上取得了成效。自從實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支行為得到了規(guī)范。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到了控制（趙樹(shù)凱：《縣鄉(xiāng)政府治理的危機(jī)與變革——事權(quán)分配和互動(dòng)模式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整》，《學(xué)術(shù)前沿》，2013年第21期）。