鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力弱化導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“矮化”

預(yù)算（特別是支出預(yù)算）流于形式

例如，華北某縣的A鎮(zhèn)向鎮(zhèn)人大報(bào)告的2014年財(cái)政支出預(yù)算安排1600萬(wàn)元，其中只包括政府機(jī)關(guān)工資及辦公經(jīng)費(fèi)、退休人員經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村公益事業(yè)補(bǔ)助、村干部工資及辦公經(jīng)費(fèi)、公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)五類，且僅列出了大類和金額，年度決算后的實(shí)際支出是預(yù)算的7倍。這也意味著，預(yù)算草案中僅列入了人員工資、辦公等經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)，沒有真正起到預(yù)算的作用。

現(xiàn)實(shí)中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出游離于人大監(jiān)督之外，也沒有進(jìn)行公開，轄區(qū)內(nèi)公眾的參與程度低。這種流于形式的預(yù)算編制，無(wú)法達(dá)到政府理財(cái)民主化、科學(xué)化、透明化的要求，不能反映基層民眾的需求，也無(wú)法準(zhǔn)確體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)公共資源的分配和對(duì)公共物品、公共服務(wù)的提供，不利于人大和社會(huì)公眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督。究其原因，主要在于實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大部分的支出安排由縣級(jí)層面決策，再通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)計(jì)并安排下年度預(yù)算。

組織收入功能削弱

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”只是改變了政府間的財(cái)力配置和資金管理方式，沒有增加縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體財(cái)力；而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織收入功能的弱化和積極性的下降，還在一定程度上導(dǎo)致基層的財(cái)力萎縮，提供公共服務(wù)的能力下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能弱化的直接后果是轄區(qū)內(nèi)企業(yè)減少，大量失業(yè)居民只能依靠政府提供的公益性崗位就業(yè)，不但收入水平極低，還增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成了越不發(fā)展經(jīng)濟(jì)就越?jīng)]有財(cái)政收入和就業(yè)崗位，但失業(yè)救助又需要增加財(cái)政投入的惡性循環(huán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化

實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，不但財(cái)力集中到縣級(jí)以上政府，事權(quán)（管理的決策權(quán)）也相應(yīng)地集中到縣級(jí)以上各職能部門。這些部門通過項(xiàng)目審批和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)追求自身利益，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)所具有的僅僅是辦事責(zé)任，實(shí)質(zhì)上成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。上級(jí)部門設(shè)置考核指標(biāo)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，往往辦事責(zé)任所需資金遠(yuǎn)超上級(jí)部門下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付資金，但是若達(dá)不到上級(jí)部門的要求，其就將面臨到上級(jí)部門的考核問責(zé)。

此外，在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常會(huì)接到上級(jí)政府部署的臨時(shí)性任務(wù)，例如上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在某次會(huì)議上臨時(shí)決策或在某次調(diào)研中臨時(shí)部署的事項(xiàng)，這些任務(wù)大都沒有預(yù)算安排或沒有對(duì)應(yīng)財(cái)力，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時(shí)籌措資金，進(jìn)而增加了管理上的難度。

公共品提供能力受限

實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等領(lǐng)域的公共物品和服務(wù)的大部分事權(quán)和財(cái)力被集中到縣級(jí)以上的職能部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠自主掌握的財(cái)力有限，只能被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)部門決策的事項(xiàng)，按要求使用上級(jí)下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接接觸村鎮(zhèn)居民的一級(jí)政府，最了解轄區(qū)內(nèi)居民的社會(huì)需求，而掌握事權(quán)和財(cái)力的上級(jí)部門并不了解居民實(shí)際需求，往往從政績(jī)觀、部門利益等因素出發(fā)考慮并作出決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共物品和服務(wù)提供能力的弱化，客觀上導(dǎo)致了轄區(qū)內(nèi)居民的訴求無(wú)法得到解決，激化了百姓與政府間的矛盾，加大了基層政府治理的難度，抬高了行政運(yùn)行的成本。

縣鄉(xiāng)間轉(zhuǎn)移支付制度不合理且存在隱患

縣級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比過高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠自由支配的財(cái)力不足。這種先把財(cái)力集中到縣級(jí)以上政府，再通過轉(zhuǎn)移支付的方式下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法本身就是一種效率損失。在這些轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金中很多都有配套的要求，沒有自主財(cái)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好采取“變通”的方式，通過變更項(xiàng)目設(shè)計(jì)、調(diào)整項(xiàng)目預(yù)算甚至挪用其他項(xiàng)目資金等方式達(dá)到配套要求。

為申請(qǐng)到專項(xiàng)資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)來(lái)制作項(xiàng)目文本，派專人與上級(jí)審批部門溝通協(xié)調(diào)，甚至通過一些為個(gè)人服務(wù)的手段拉近與項(xiàng)目審批者的關(guān)系。這種管理方式既存在較大的隱患，也很難實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。一般性轉(zhuǎn)移支付占比小，沒有增長(zhǎng)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財(cái)力有限，無(wú)法滿足逐年增長(zhǎng)的人員成本、辦事成本，因此不得不采取向縣財(cái)政舉債或相互借債、拖欠工程款等方式維持運(yùn)行，寅吃卯糧的做法增加了基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，最終還是需要上級(jí)政府買單。