在中國(guó)乃至當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式中,由于政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì),部門(mén)和官員有很大的審批權(quán)(截至今年年初,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)取消和下放行政審批事項(xiàng)1/3以上,但仍有近1000項(xiàng)行政審批),除了責(zé)任心和政績(jī)考核的壓力之外,拿錢(qián)辦事的尋租設(shè)租貪腐行為在客觀上作為一種“潤(rùn)滑劑”也曾對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到一定作用。當(dāng)然這種公權(quán)力不受限制所導(dǎo)致的腐敗和不正之風(fēng),對(duì)于中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展無(wú)疑是非常不利的,各方面的危害性極其大,需要在制度建設(shè)和政府的定位上加以扭轉(zhuǎn)和根治。在當(dāng)前對(duì)政府官員“亂作為”治理已經(jīng)收到明顯成效的同時(shí),接下來(lái)重點(diǎn)要治理不作為,“為官不為”也是腐敗。
這樣,在當(dāng)前全面深化改革背景下就提出了一個(gè)新的課題,即在治理現(xiàn)代化的過(guò)程中,如何在政府官員中形成新的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展以及勇于改革創(chuàng)新的激勵(lì),實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。后文將會(huì)論述到的如何正確處理好發(fā)展和治理的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的問(wèn)題,無(wú)論是治理還是發(fā)展,其關(guān)鍵是政府職能必須定位恰當(dāng),其核心指標(biāo)是建成一個(gè)公共服務(wù)和維護(hù)型的有限政府而不是發(fā)展型全能政府治理結(jié)構(gòu)。兩手都要抓,在求發(fā)展的同時(shí),不能忽視治理,在抓治理的同時(shí),也不能忽視發(fā)展,否認(rèn)發(fā)展的重要性。
發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù),但應(yīng)多維度考核發(fā)展成果
過(guò)去30多年,中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就的同時(shí),由于治理沒(méi)有相應(yīng)跟上,出現(xiàn)許多嚴(yán)重問(wèn)題,如經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展、貪腐猖獗、貧富差距過(guò)大、社會(huì)公平正義不足、政府公共服務(wù)不到位等問(wèn)題。不少人認(rèn)為這些都是經(jīng)濟(jì)增速過(guò)高造成,將發(fā)展和治理兩者簡(jiǎn)單對(duì)立起來(lái),認(rèn)為改革深化、治理優(yōu)化就必須要以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大幅下滑為代價(jià),現(xiàn)在各級(jí)政府不愿作為、不敢作為現(xiàn)象比較普遍。之所以出現(xiàn)以上問(wèn)題,就是對(duì)發(fā)展與治理兩大邏輯的認(rèn)知出現(xiàn)了偏差,沒(méi)有做到兩手抓。
其實(shí),中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展本身并不是問(wèn)題的根源所在,發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題也不是改革的大方向錯(cuò)誤造成的,更多是方式方法不當(dāng)導(dǎo)致——如重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);經(jīng)濟(jì)單一改革,沒(méi)有經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)全方位綜合改革;政績(jī)考核體系偏頗等。許多現(xiàn)有問(wèn)題都是互相關(guān)聯(lián)的,必須綜合治理,同時(shí)兼顧提高經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。過(guò)去的GDP中心主義(當(dāng)然還加上維穩(wěn))的政績(jī)考核方式,給中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了很多問(wèn)題和矛盾,但千萬(wàn)不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端,不能說(shuō)現(xiàn)在就可以完全不要GDP增長(zhǎng)目標(biāo)了,在這方面不要作為了,當(dāng)前更需要有質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。沒(méi)有有質(zhì)量的量化指標(biāo),就沒(méi)了努力方向,也就無(wú)法對(duì)官員加以問(wèn)責(zé),從而官員也就沒(méi)有責(zé)任和動(dòng)力關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展,不再勇于創(chuàng)新。
無(wú)論怎樣,“發(fā)展是硬道理”“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”等戰(zhàn)略方針仍不能丟,發(fā)展和治理兩手都要硬,處于發(fā)展階段中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)還不能承受增長(zhǎng)率過(guò)大、過(guò)快的下滑,否則會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和深化改革方面帶來(lái)一系列嚴(yán)重問(wèn)題。最近,上海在今年市政府工作報(bào)告中首次取消了GDP年度增長(zhǎng)目標(biāo)。按照世界銀行標(biāo)準(zhǔn),如果將上海作為一個(gè)單獨(dú)經(jīng)濟(jì)體來(lái)看,其已達(dá)到“高收入國(guó)家”水平,即便如此,取消經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)的做法也還需要慎重對(duì)待。有上海市的代表就指出,GDP增速作為衡量發(fā)展的重要參照標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo),仍不可或缺。
中國(guó)正處于從上中等收入國(guó)家向高收入國(guó)家邁進(jìn)的時(shí)間窗口,要避免陷入“中等收入陷阱”,仍需保持一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。當(dāng)前我國(guó)每年新增的就業(yè)崗位超過(guò)1000萬(wàn)(2014年是1322萬(wàn)),而現(xiàn)在GDP每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)可帶動(dòng)150萬(wàn)左右就業(yè)崗位,這也需要維持一個(gè)中高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因而,在新時(shí)期,我們應(yīng)該著力研究探討的是如何將過(guò)去政績(jī)體系中被忽視的教育、環(huán)保、衛(wèi)生等民生性公共服務(wù)指標(biāo)納入進(jìn)來(lái),與GDP指標(biāo)一道形成效率與公平兼顧的新的促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的多維度的全面考核體系,而不是完全放棄對(duì)GDP經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的承諾。
作為一個(gè)參照,美國(guó)在上世紀(jì)90年代初就曾以立法的形式確立了對(duì)政府績(jī)效的考核制度,地方政府需按照聯(lián)邦政府的統(tǒng)一要求建立績(jī)效報(bào)告制度。由此,很多地方政府均成立了與政府績(jī)效評(píng)估相關(guān)的委員會(huì),如“俄勒岡州進(jìn)步委員會(huì)”(Oregon Progress Board)就對(duì)州政府設(shè)立了達(dá)150多項(xiàng)的具體、明確、量化、可檢測(cè)的政府績(jī)效指標(biāo)體系,涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)平等、財(cái)政收支、社會(huì)和諧、教育、衛(wèi)生、居住、環(huán)保、交通運(yùn)輸、公共安全、公民參與等重大公共事務(wù)。②政績(jī)考核體系的轉(zhuǎn)變,對(duì)于發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變具有牽引作用。