近年來(lái)，伴隨著減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、建設(shè)村民委員會(huì)等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，種種問(wèn)題的相繼出現(xiàn)，說(shuō)明對(duì)于重建中的中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，如何進(jìn)一步建設(shè)或改革一直都在不斷的探索和實(shí)踐中。而另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，其職能的發(fā)揮對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)有著無(wú)可替代的作用，這更加突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的必要性、現(xiàn)實(shí)性和迫切性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理困境

新中國(guó)成立初期，中國(guó)大陸一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)的政治體制產(chǎn)生了巨大的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沿襲了人民公社時(shí)期的行政管理體系。它產(chǎn)生的直接動(dòng)因是為了將新中國(guó)的行政權(quán)威滲透到基層，將普通民眾的生活納入國(guó)家的政治體系中，從而更好地整合農(nóng)村的資源。在交通和通訊都不發(fā)達(dá)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)普通民眾進(jìn)行“面對(duì)面”的管理，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大地提升了國(guó)家的生產(chǎn)力。但是改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步成形，各種環(huán)境也相應(yīng)發(fā)生了巨大變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的管理體制、領(lǐng)導(dǎo)的思維方式、運(yùn)行機(jī)制和組織整體架構(gòu)卻未能與時(shí)俱進(jìn)地作出相應(yīng)的調(diào)整和變革。

繁重的公共責(zé)任與貧乏的行政權(quán)力之間存在著矛盾。一是從基層政府本身機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按其職級(jí)來(lái)說(shuō)，都是同等職級(jí)的。但從工作實(shí)際來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在決策機(jī)制上既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項(xiàng)決議。這樣一來(lái)，由于本身工作的相互限制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)并不流暢；二是從外部環(huán)境來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最底層的政府機(jī)構(gòu)，是公共事務(wù)的執(zhí)行主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于處于權(quán)力金字塔的底層，其能夠行使的權(quán)力非常有限，而承擔(dān)的公共事務(wù)相對(duì)來(lái)說(shuō)又是繁重的，各種任務(wù)和指標(biāo)自上而下逐級(jí)分解，很多都會(huì)落實(shí)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

國(guó)家權(quán)力意志與地方自主治理要求存在沖突。國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行主要是通過(guò)基層政府來(lái)實(shí)現(xiàn)的，體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力意志的需要，有利于中央和上級(jí)政府決策的貫徹和執(zhí)行。而在基層，這有時(shí)會(huì)遭到來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的雙重抵制，進(jìn)而造成國(guó)家權(quán)力意志與鄉(xiāng)村治理要求之間的沖突。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府的關(guān)系上，基層政府希望獲得更多的權(quán)力資源和自主性；而在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)的民眾關(guān)系上，實(shí)際操作和運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很多時(shí)候更希望通過(guò)控制村民的自治空間來(lái)與中央和上級(jí)的要求達(dá)成一致。

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困境的原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以會(huì)面臨如此多的困難，與中國(guó)當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)化等因素有著密切的關(guān)系。

基層政府職能轉(zhuǎn)變不到位，使得工作飽受詬病。由于基層政府的工作原則沒(méi)有相應(yīng)的法律和制度作為支撐，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代甚至是人民公社時(shí)期的管理方式，這種管理方式就是全面直接管理農(nóng)村社會(huì)生活各個(gè)方面，無(wú)所不包，無(wú)所不能。改革開(kāi)放以來(lái)，由于政治經(jīng)濟(jì)尚未合理分開(kāi)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還習(xí)慣于用行政命令的方式管理社會(huì)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在工作職能中沒(méi)有發(fā)揚(yáng)“為人民服務(wù)”的優(yōu)良傳統(tǒng)，造成“門(mén)難進(jìn)，臉難看，事難辦”的不良風(fēng)氣，與群眾的矛盾突出，飽受詬病。

基層政府面臨著各種績(jī)效壓力，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等。在行政體制中，最主要的原則就是“權(quán)責(zé)一致”。“權(quán)”大于“責(zé)”會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，“責(zé)”大于“權(quán)”會(huì)導(dǎo)致工作無(wú)法展開(kāi)?？h鄉(xiāng)的關(guān)系實(shí)際上就是縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制：鄉(xiāng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)但不領(lǐng)導(dǎo)，縣政府領(lǐng)導(dǎo)但不負(fù)責(zé)。上級(jí)根據(jù)一定的要求將任務(wù)分解為多個(gè)具體的目標(biāo)，通過(guò)目標(biāo)考核下級(jí)的工作并決定其獎(jiǎng)懲和升遷。這種行政目標(biāo)管理構(gòu)成“壓力型體制”。由此而會(huì)出現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能搞”的事情，通過(guò)考核逼著搞；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干不好”的事情，通過(guò)考核逼著干。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的未來(lái)方向

鑒古：探索古代鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)古代農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基本組織形式就是一家一戶分散生產(chǎn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，為了將分散狀態(tài)的農(nóng)村社會(huì)統(tǒng)合起來(lái)，在農(nóng)村社會(huì)之上建立了以皇權(quán)為代表的專制官僚體系，通過(guò)行政權(quán)力將農(nóng)村社會(huì)聯(lián)成一個(gè)整體。徐勇在《鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治》一書(shū)中就提到：古代鄉(xiāng)村治理體制表現(xiàn)為產(chǎn)生于鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的自治權(quán)和來(lái)自鄉(xiāng)村外部的行政權(quán)二元一體的特點(diǎn)。行政機(jī)構(gòu)一般不進(jìn)入鄉(xiāng)村，即“王權(quán)止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，行政權(quán)力主要是通過(guò)王權(quán)認(rèn)可的力量延伸到鄉(xiāng)村，實(shí)行的是中央的“無(wú)為而治”和地方的“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。在一些少數(shù)民族地區(qū)，傳統(tǒng)的部落規(guī)范、民族習(xí)慣法、宗教教規(guī)等也是鄉(xiāng)村自治的規(guī)范。在傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)中，中國(guó)基層政權(quán)組織形式是縣，縣以下主要實(shí)行“鄉(xiāng)村自治”。

中央的“無(wú)為而治”和地方的“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的結(jié)合是一種重要的治理方式，國(guó)家不能將社會(huì)的每一個(gè)角落、每一種社會(huì)階級(jí)都納入龐大的行政體系當(dāng)中。在改革已成為趨勢(shì)的現(xiàn)代社會(huì)，可以在維護(hù)中央政令統(tǒng)一和國(guó)家權(quán)威的背景下，嘗試“無(wú)為而治”和“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”。

分權(quán)：建立基層分權(quán)的行政體制。在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等眾多重要責(zé)任。在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策自主權(quán)面臨著很多難以克服的困難。基層分權(quán)的行政體制是通過(guò)國(guó)家立法的形式，來(lái)具體規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級(jí)政府相互間的權(quán)力和責(zé)任關(guān)系以及鄉(xiāng)政府所擁有的自主權(quán)力，其優(yōu)點(diǎn)是有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在有限資源的前提下最大限度地滿足本地區(qū)居民的服務(wù)需求，并更好地協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和上級(jí)政府的關(guān)系。

建立基層分權(quán)的行政體制的前提就是上級(jí)政府必須適當(dāng)放權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的權(quán)力來(lái)回應(yīng)當(dāng)?shù)孛癖姷脑V求，并遵守“權(quán)責(zé)一致”的原則來(lái)行使權(quán)力和履行義務(wù)。如今的基層政府改革就是要建立一種基層分權(quán)的行政體制，即“鄉(xiāng)政自治”。所謂“鄉(xiāng)政自治”，就是施行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)性選舉、重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，建立和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)新型多元的民主合作機(jī)制，擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的通道，使鄉(xiāng)村人民有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，使國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。這種合作是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國(guó)家政權(quán)組織的基本前提下，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，徹底改變它依附于縣級(jí)政府的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主體單位，是一種制度內(nèi)的增量民主改革，重在國(guó)家與社會(huì)的相融和合作。

服務(wù)：轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府。學(xué)界對(duì)于什么是服務(wù)型政府有不同的解釋。從行政價(jià)值取向上來(lái)看，服務(wù)型政府也就是為人民服務(wù)的政府，它把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的根本宗旨。服務(wù)型政府是一個(gè)公民本位、倡導(dǎo)服務(wù)精神、強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任、以法律約束行為的透明高效的政府?？偨Y(jié)起來(lái)，服務(wù)型政府是以人為本的政府，是法治政府，是責(zé)任政府，同時(shí)也是高效的政府。

建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即建立以人為本、以服務(wù)“三農(nóng)”為核心職能、以執(zhí)行性和直接服務(wù)為主要履行職能方式，管理與服務(wù)相協(xié)調(diào)的政府模式。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)“公民本位”，要求基層政府工作人員牢固樹(shù)立“以人為本”的服務(wù)理念，在日常工作中倡導(dǎo)“為人民服務(wù)”的精神，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，努力打造服務(wù)型的行政文化。概括而言，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，可以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變步伐，可以明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底往哪里去的問(wèn)題。

（作者分別為韓國(guó)BK21延世大學(xué)支部研究員，西南民族大學(xué)研究生）

（注：BK21為“二十一世紀(jì)頭腦韓國(guó)研究工程”的簡(jiǎn)稱，是由韓國(guó)教育部、韓國(guó)研究財(cái)團(tuán)設(shè)立的，在全國(guó)各頂尖大學(xué)中設(shè)立分支研究機(jī)構(gòu)的大型研究工程，官方網(wǎng)站：http://bkplus.nrf.re.kr/）