全球金融監(jiān)管治理架構(gòu)的變革

上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著中國(guó)改革開(kāi)放、蘇聯(lián)解體以及發(fā)展中國(guó)家加入全球化進(jìn)程，全球貿(mào)易、投資和金融市場(chǎng)一體化進(jìn)程明顯加快，全球治理（global governance）的重要性日趨凸顯。全球治理理論主要?jiǎng)?chuàng)始人James N. Rosenau（1992）將全球治理定義為“全球范圍內(nèi)一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制”。但是，2008年危機(jī)之前，在全球金融領(lǐng)域，G7借助于其主導(dǎo)的巴塞爾委員會(huì)、國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（ISOCO）、國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)（IAIS）等國(guó)際組織掌握著金融監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)，并通過(guò)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（WB）等國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)各國(guó)金融監(jiān)管有效性進(jìn)行評(píng)估等。總體而言，當(dāng)時(shí)的全球金融監(jiān)管治理呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，一是不同金融領(lǐng)域（銀行、保險(xiǎn)、證券）的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一；二是各國(guó)為維護(hù)本國(guó)金融機(jī)構(gòu)在全球市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，均傾向于采取較低標(biāo)準(zhǔn)（race to bottom）；三是缺乏嚴(yán)格的評(píng)估機(jī)制導(dǎo)致各國(guó)實(shí)施國(guó)際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)展不一，金融監(jiān)管的強(qiáng)度差異很大，IMF和WB對(duì)各國(guó)金融穩(wěn)定性評(píng)估既缺乏權(quán)威性，所提出的建議對(duì)各國(guó)也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性約束力。

全球金融危機(jī)之后，全球金融監(jiān)管治理問(wèn)題受到各國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)人、監(jiān)管界和學(xué)術(shù)界的高度重視。其一，危機(jī)之前，全球范圍內(nèi)、特別是發(fā)達(dá)國(guó)家，普遍出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)金融化”趨勢(shì)，金融資產(chǎn)占GDP的比例顯著上升，金融體系的脆弱性顯著上升，金融領(lǐng)域問(wèn)題的外溢效應(yīng)非常強(qiáng)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年底，美國(guó)、歐盟、日本和英國(guó)四大經(jīng)濟(jì)體的金融資產(chǎn)占GDP的比例分別高達(dá)476%、530%、417%和800%。其二，全球金融市場(chǎng)一體化的進(jìn)程顯著加快。1985～2005年，全球貿(mào)易占GDP的比例從15%緩慢上升到40%，而同期全球外部資產(chǎn)占GDP的比例卻從40%急劇上升到180%，全球金融變成了一個(gè)相互聯(lián)系、緊密交織同時(shí)又亂成一團(tuán)的網(wǎng)絡(luò)、一個(gè)真正的系統(tǒng)（Haldane, 2014）。據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)（2010），歐美二十家左右的國(guó)際化大銀行在全球跨境貸款、銀團(tuán)貸款、并購(gòu)市場(chǎng)和衍生品交易等領(lǐng)域處于支配地位，實(shí)際上承擔(dān)了全球信貸中介的功能，但這些銀行卻僅受制于母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管，導(dǎo)致所謂的“長(zhǎng)在全球，死在本國(guó)”的問(wèn)題，由于缺乏全球統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和處置框架，這些銀行無(wú)序破產(chǎn)對(duì)全球金融體系和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性。其三，新興市場(chǎng)崛起，這些新興市場(chǎng)在全球經(jīng)濟(jì)中逐步占據(jù)了半壁江山，參與國(guó)際金融監(jiān)管治理的熱情和能力明顯上升，發(fā)端于發(fā)達(dá)國(guó)家的全球金融危機(jī)也為新興市場(chǎng)參與國(guó)際金融監(jiān)管治理提供了歷史性機(jī)遇；發(fā)達(dá)國(guó)家也意識(shí)到其實(shí)力的逐漸式微，同時(shí)也試圖將新興市場(chǎng)納入他們所主導(dǎo)的國(guó)際金融秩序。新興市場(chǎng)就這樣“半推半就”地搭上了后危機(jī)時(shí)期國(guó)際金融監(jiān)管改革的列車。危機(jī)以來(lái)，全球金融監(jiān)管治理架構(gòu)發(fā)生了以下幾個(gè)方面的明顯變化：

一是G20主導(dǎo)了全球金融監(jiān)管改革的方向。正如法國(guó)前總統(tǒng)薩科齊所言，G20峰會(huì)取代G7預(yù)示著21世紀(jì)全球金融體系進(jìn)入行星式治理（planetary governance）階段。2009年4月2日召開(kāi)的G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)確立了雄心勃勃的全球金融監(jiān)管改革方案，涉及領(lǐng)域包括傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、影子銀行監(jiān)管、衍生品市場(chǎng)改革、應(yīng)對(duì)金融體系的順周期性（procyclicality）、緩解“太大不宜倒”潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、改革國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等諸多方面，其目標(biāo)是徹底修復(fù)引發(fā)危機(jī)的金融體系“斷層線”，從各個(gè)角度強(qiáng)化“全面無(wú)縫隙”的金融監(jiān)管，以增強(qiáng)全球金融體系的安全及穩(wěn)健性。在之后的歷次G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，全球金融監(jiān)管改革都是重點(diǎn)議題。

二是FSB成為全球金融監(jiān)管改革的重要協(xié)調(diào)平臺(tái)。根據(jù)G20領(lǐng)導(dǎo)人倫敦峰會(huì)的決議，將之前由G7主導(dǎo)的金融穩(wěn)定論壇（FSF）改組為G20主導(dǎo)的金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）。FSB成員包括所有G20成員國(guó)的財(cái)政部、央行和金融監(jiān)管當(dāng)局，IMF、WB和國(guó)際清算銀行（BIS）等國(guó)際機(jī)構(gòu)，以及BCBS、ISOCO和IAIS等金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定組織。FSB的職能包括監(jiān)控全球金融體系的發(fā)展、評(píng)估全球金融體系的脆弱性、協(xié)調(diào)不同金融部門(mén)的監(jiān)管政策、監(jiān)督并評(píng)估所有成員國(guó)實(shí)施金融監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)展。由于獲得了G20的授權(quán)，F(xiàn)SB自身也發(fā)布了一批金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要求成員國(guó)實(shí)施。為履行其職能，F(xiàn)SB還在全球范圍內(nèi)成立6個(gè)區(qū)域性組織，加強(qiáng)與非FSB成員國(guó)的聯(lián)系，以擴(kuò)大其在全球金融市場(chǎng)上的影響力。FSB在某種程度上承接了危機(jī)之前IMF承擔(dān)的監(jiān)控全球金融市場(chǎng)和評(píng)估各國(guó)金融監(jiān)管有效性的功能。目前，F(xiàn)SB已通過(guò)了章程，完成了相應(yīng)的注冊(cè)程序，正在謀求獨(dú)立的財(cái)務(wù)資源和人力資源，以期成為真正意義上的國(guó)際機(jī)構(gòu)。未來(lái)，F(xiàn)SB可能演變?yōu)榕c國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、國(guó)際清算銀行并駕齊驅(qū)的國(guó)際組織，將在全球金融治理中扮演更重要的角色。

三

是BCBS在全球金融監(jiān)管治理架構(gòu)中的地位顯著上升。1975年BCBS成立初期只是發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部搭建的銀行監(jiān)管信息交流平臺(tái)，隨著《巴塞爾資本協(xié)議》被越來(lái)越多的國(guó)家采納，BCBS逐漸演變?yōu)殂y行監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定者。危機(jī)之后，為擴(kuò)大其影響力和代表性，BCBS分別于2009年4月和5月、2014年7月三次擴(kuò)大成員，其成員由G20成員國(guó)的中央銀行和銀行監(jiān)管當(dāng)局，香港、新加坡等國(guó)際金融中心以及西班牙、瑞典、荷蘭等非G20成員重要經(jīng)濟(jì)體的中央銀行和銀行監(jiān)管當(dāng)局，以及IMF、WB、BIS、歐洲央行的高級(jí)代表組成。BCBS基于全球金融危機(jī)的教訓(xùn)，對(duì)銀行監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大刀闊斧的改革，經(jīng)2010年11月召開(kāi)的G20領(lǐng)導(dǎo)人首爾峰會(huì)批準(zhǔn)，發(fā)布了《第三版巴塞爾協(xié)議》（巴塞爾III），受到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，其公信力大為增強(qiáng)。除承擔(dān)銀行監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定外，BCBS還承擔(dān)推動(dòng)銀行監(jiān)管國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的職能，建立了一整套評(píng)估程序，以評(píng)估各成員國(guó)執(zhí)行銀行監(jiān)管國(guó)際規(guī)則的進(jìn)程和程度。目前已完成了包括中國(guó)、美國(guó)、歐盟、日本等主要經(jīng)濟(jì)體的巴塞爾III實(shí)施評(píng)估工作，并向G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)報(bào)告各國(guó)評(píng)估結(jié)果。