全球金融監(jiān)管改革新趨勢
金融危機是金融體系脆弱性爆發(fā)的一種極端形式。歷次金融危機都推動了金融監(jiān)管制度變革和技術(shù)進(jìn)步。全球金融危機之后,以全球范圍來看,金融監(jiān)管(特別是銀行監(jiān)管)的監(jiān)管理念、監(jiān)管的方式方法、監(jiān)管體制機制呈現(xiàn)出一些新趨勢,可以概括為以下四個方面:
金融監(jiān)管理念發(fā)生轉(zhuǎn)變。第一,宏觀審慎與微觀審慎相結(jié)合。以往的金融監(jiān)管更多地側(cè)重于微觀監(jiān)管,認(rèn)為個別金融機構(gòu)的風(fēng)險會傳染至整個金融體系,因此如果單家金融機構(gòu)實現(xiàn)了穩(wěn)健經(jīng)營,就能保證整個金融體系的穩(wěn)定。全球金融危機表明,單個銀行的安全既不是維持金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的必要條件,也不是充分條件。不必要是因為在一個穩(wěn)健運行的系統(tǒng)中單家銀行可能而且應(yīng)當(dāng)?shù)归];不充分是因為在金融網(wǎng)絡(luò)中鏈條整體的強度恰恰取決于最脆弱的環(huán)節(jié)(Haldane, 2014)。因此,僅憑微觀層面的努力難以實現(xiàn)金融體系穩(wěn)定,監(jiān)管當(dāng)局有必要從經(jīng)濟(jì)活動、金融機構(gòu)、金融市場間相互關(guān)聯(lián),乃至金融周期性的角度,從整體上評估金融體系的風(fēng)險,并在此基礎(chǔ)上健全金融體系的制度設(shè)計,即加強宏觀審慎監(jiān)管。具體而言,從注重單體機構(gòu)的監(jiān)管逐步過渡到系統(tǒng)性風(fēng)險,主要表現(xiàn)為:(1)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計堅持“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合,兼顧單家機構(gòu)的穩(wěn)健性與其對系統(tǒng)性風(fēng)險的貢獻(xiàn);(2)注重傳統(tǒng)銀行體系內(nèi)部的相互聯(lián)系以及銀行體系與其他金融部門乃至實體經(jīng)濟(jì)之間的互動;(3)擴展金融監(jiān)管的范圍,將游離于審慎監(jiān)管之外的金融活動(影子銀行業(yè)務(wù))納入金融監(jiān)管的范圍。值得特別指出的是,雖然以系統(tǒng)性風(fēng)險為本的宏觀審慎監(jiān)管理念得到了廣泛認(rèn)同,但宏觀審慎監(jiān)管很大程度上是微觀審慎監(jiān)管的延伸和擴展,用于抑制系統(tǒng)性風(fēng)險的工具絕大多數(shù)可歸入傳統(tǒng)監(jiān)管工具的范疇,核心要素是建立相對穩(wěn)定的跨部門工作機制和信息共享安排,以及時識別系統(tǒng)性風(fēng)險。
第二,審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管并重。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為,商業(yè)銀行的脆弱性源于財務(wù)上的高杠桿,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)以審慎監(jiān)管為主,主要手段是設(shè)定和實施資本充足率等審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),目的是增強其財務(wù)穩(wěn)健性;而投資銀行等經(jīng)紀(jì)類機構(gòu)的財務(wù)杠桿率較低,且提供復(fù)雜的金融產(chǎn)品,為防止利益沖突以及通過信息不對稱獲取超額收益,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)以行為監(jiān)管為主,主要手段是信息披露,目的是保護(hù)投資者和消費者利益。危機之前,伴隨著金融市場發(fā)展,各類金融機構(gòu)相互融合滲透,職能邊界更加模糊,商業(yè)銀行提供越來越多的金融產(chǎn)品,而投資銀行通過證券借貸等手段積累了高杠桿。金融交易中的信息不對稱、消費者的信息偏差以及金融機構(gòu)的不規(guī)范行為對金融穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅,導(dǎo)致市場機制無法有效發(fā)揮。增強對金融消費者的保護(hù),不僅有利于提高市場信息透明度,規(guī)范金融市場秩序和行為,減輕風(fēng)險傳遞和擴散的危害,也有助于增強公眾對金融體系的信心,從而提高金融體系的穩(wěn)健性。危機以來,行為監(jiān)管得到了前所未有的重視,許多國家都設(shè)立了專業(yè)化的金融消費者保護(hù)機構(gòu)(部門)。如美國國會通過的《多德—弗蘭克法案》提出設(shè)立金融消費者保護(hù)局(CFPA);歐盟則在歐洲金融監(jiān)管體系(ESFS)中,將金融消費者保護(hù)列為核心工作任務(wù)。
金融機構(gòu)的“生死關(guān)”受到廣泛關(guān)注。按照傳統(tǒng)的監(jiān)管理論,歐美監(jiān)管當(dāng)局通常不對金融機構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行限制(市場準(zhǔn)入限制較少),主要通過資本充足率、流動性等事后的監(jiān)管要求,約束商業(yè)銀行經(jīng)營行為,并提高金融機構(gòu)風(fēng)險補償能力。危機以來,西方國家開始重視商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)模式,監(jiān)管當(dāng)局開始采取結(jié)構(gòu)化監(jiān)管措施,如美國多德—弗蘭克法案采納了沃爾克法則(Volker Rules),英國維克斯報告(Vickers Report)提出柵欄原則(Ring-fencing),歐盟的利卡寧報告(Liikanen Report)對大型金融機構(gòu)從事跨市場業(yè)務(wù)的規(guī)模和展業(yè)方式進(jìn)行了不同程度的限制,降低跨市場風(fēng)險傳遞,并推動各類金融機構(gòu)回歸主業(yè)。實證分析結(jié)果也表明,金融機構(gòu)的范圍經(jīng)濟(jì)只能在一定范圍內(nèi)存在,全能業(yè)務(wù)模式并非最優(yōu)模式。
與此同時,為抑制“太大不宜倒”潛在的道德風(fēng)險,F(xiàn)SB致力于構(gòu)建全球統(tǒng)一的金融機構(gòu)的處置框架,發(fā)布了《有效處置框架的關(guān)鍵屬性》,為各國金融機構(gòu)風(fēng)險處置和市場退出方面的立法提供范本。其核心要素是提升金融機構(gòu)的自我恢復(fù)和處置的能力,規(guī)范失敗金融機構(gòu)風(fēng)險處置的權(quán)力分配和流程,特別是明確要求全球系統(tǒng)重要性銀行(G-SIBs)必須事前指定清晰的、可信的恢復(fù)和處置計劃(Recovery and Resolution Plan),一旦發(fā)生事前確定的危機事件,立即啟動RRP,最大限度維護(hù)其核心經(jīng)濟(jì)功能,緩解其經(jīng)營失敗的負(fù)外部性,降低納稅人救助成本。處置框架可以理解為廣義宏觀審慎框架的組成部分。
金融監(jiān)管力度顯著強化。隨著金融市場的不斷演化,金融風(fēng)險的來源更復(fù)雜,突發(fā)性更強,波及的范圍和影響程度也更大,金融監(jiān)管必須增強適應(yīng)性。危機以來,金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)管方式和金融執(zhí)法力度都發(fā)生重大變化,金融機構(gòu)的自我約束、監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管約束和市場參與者的外部約束均明顯強化。
首先,大幅度提高金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。突出表現(xiàn)在巴塞爾III框架下的資本充足率監(jiān)管要求大幅度提升,以及首次在全球范圍內(nèi)建立商業(yè)銀行流動性和杠桿率的量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。另外,金融穩(wěn)定理事會正在研究的全球系統(tǒng)重要性銀行的總吸收損失能力(TLAC)要求。除此之外,金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會還發(fā)布了一系列有關(guān)公司治理、風(fēng)險評估、數(shù)據(jù)加總、薪酬安排和信息披露等方面定性監(jiān)管要求。
其次,采取更具介入性的持續(xù)監(jiān)督。危機以來,監(jiān)管當(dāng)局對金融機構(gòu)風(fēng)險管控能力的信任度顯著降低,不再簡單地觀察商業(yè)銀行是否達(dá)到量化的監(jiān)管指標(biāo),而是側(cè)重于銀行風(fēng)險治理有效性的評估,內(nèi)容涉及風(fēng)險管理組織架構(gòu)的完備程度,風(fēng)險偏好框架及其傳導(dǎo),風(fēng)險管理政策、流程、工具、方法與銀行業(yè)務(wù)規(guī)模、復(fù)雜程度之間的適應(yīng)性,信息系統(tǒng)的支持能力,并采用壓力測試等手段評估銀行應(yīng)對尾部事件的能力等。
第三,實施更加嚴(yán)厲的監(jiān)管處罰。近年來,歐美監(jiān)管當(dāng)局和司法部門對國際知名的大型金融機構(gòu)紛紛開出巨額罰單,最大單筆達(dá)到90億美元,對金融機構(gòu)濫用市場權(quán)力、誤導(dǎo)投資者和消費者行為處以重罰,并且將相關(guān)責(zé)任人訴諸刑罰。在此背景下,金融機構(gòu)通過收縮相關(guān)業(yè)務(wù)條線、重組內(nèi)控合規(guī)部門等手段進(jìn)行應(yīng)對。
第四,重視市場基礎(chǔ)設(shè)施的作用。危機以來,為提升信息透明度,及時識別系統(tǒng)性風(fēng)險累積程度和傳播渠道,各國都高度重視金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),包括中央交易對手、交易平臺、托管機構(gòu)、登記備案機構(gòu)和信息儲存機構(gòu)等。這些市場服務(wù)機構(gòu)提供的信息與監(jiān)管當(dāng)局收集的單家機構(gòu)的風(fēng)險信息相結(jié)合,能更有效地識別金融體系中最脆弱的環(huán)節(jié),及時預(yù)警并采取監(jiān)管措施應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險。