【摘要】大部制改革六年多來(lái)，中央和地方政府大部制改革在職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)定位等方面進(jìn)行了改革與創(chuàng)新，這些改革多外延式改革，少內(nèi)涵式改革；文章在檢視已有的中央和地方改革基礎(chǔ)上，提出了下一階段我國(guó)大部制改革的突破點(diǎn)，并在借鑒國(guó)外相關(guān)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了我國(guó)大部制改革的可能路徑。

【關(guān)鍵詞】?jī)?nèi)涵式大部制改革　政府職能　行政管理體制　機(jī)構(gòu)設(shè)置

【中圖分類號(hào)】C935   　　　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)內(nèi)外重點(diǎn)領(lǐng)域大部制改革的現(xiàn)狀

交通領(lǐng)域。第一，我國(guó)交通領(lǐng)域行政管理體制現(xiàn)狀。2008年啟動(dòng)的大部制改革中，交通運(yùn)輸是其中的重點(diǎn)改革領(lǐng)域，這次改革把國(guó)家郵政局、中國(guó)民用航空總局以及建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，通過(guò)合并的方式，并入交通運(yùn)輸部；2013年3月撤銷(xiāo)鐵道部，成立國(guó)家鐵路局并入交通運(yùn)輸部。改革之后，我國(guó)中央層面現(xiàn)行的交通運(yùn)輸管理體制為：鐵路、公路、水運(yùn)、城市交通及航空運(yùn)輸納入了交通運(yùn)輸部的管理范疇，但是石油天然氣的管道運(yùn)輸仍然由中國(guó)石油天然氣管道局管理。地方交通運(yùn)輸管理體制在改革后，基本上和中央保持一致。

第二，域外交通領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。縱觀世界各國(guó)交通管理體制，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用“大交通”體制的管理模式，其中以美國(guó)、日本為典型。

美國(guó)的部委是一種內(nèi)生性部委，剛開(kāi)始交通部管理的范圍比較小，后來(lái)隨著交通事業(yè)的發(fā)展，美國(guó)的交通部不僅管理陸路交通，還管理水路和空中交通，美國(guó)交通部的職責(zé)主要有制定宏觀的交通政策、具體負(fù)責(zé)對(duì)各種交通運(yùn)輸方式的扶持與發(fā)展。美國(guó)交通部的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包含如下機(jī)構(gòu)：在陸路機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，主要包括聯(lián)邦公路局、國(guó)家公路交通安全局、城市管理局、聯(lián)邦鐵路局；在水路機(jī)構(gòu)設(shè)置方面設(shè)立方面主要設(shè)立了美國(guó)聯(lián)邦海事局、美國(guó)海岸警備隊(duì)、美國(guó)圣勞倫斯航道開(kāi)發(fā)公司等部門(mén)；在航空領(lǐng)域主要是由聯(lián)邦航空局來(lái)進(jìn)行管理。

日本國(guó)土交通省為日本統(tǒng)管交通運(yùn)輸?shù)闹醒氩块T(mén)，分為本身和外部局。日本交通省的本省設(shè)內(nèi)部部局、特別機(jī)關(guān)和地方分支部局，外局設(shè)立船員勞動(dòng)委員會(huì)、海上保安廳、海難審判廳、氣象廳等部門(mén)。內(nèi)部局是本省中的核心部門(mén)，由大臣官房、綜合政策局、國(guó)土政策局、土地建設(shè)產(chǎn)業(yè)局、都市局、水管理、國(guó)土保全局、道路局、住宅局、鐵道局、自動(dòng)車(chē)局、海事局、港灣局、航空局、北海道局13個(gè)職能部門(mén)組成。設(shè)施等機(jī)關(guān)包括國(guó)土交通政策研究所、國(guó)土技術(shù)政策綜合研究所、國(guó)土交通大學(xué)校、航空保安大學(xué)校；特別機(jī)關(guān)下設(shè)國(guó)土地理院和小笠原綜合事務(wù)所；地方分支部局有4個(gè)，分別為地方整備局、北海道開(kāi)發(fā)局、地方運(yùn)輸局、地方航空局、航空交通管制部。①

農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。第一，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域行政管理體制的現(xiàn)狀。我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體制是圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而設(shè)計(jì)的“小農(nóng)業(yè)”范疇的封閉式的體系，而非“大農(nóng)業(yè)”范疇的管理體制。以“小農(nóng)業(yè)”為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的農(nóng)業(yè)行政管理體制，農(nóng)業(yè)管理部門(mén)主要職能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的上游和下游歸其他部門(mén)管理。涉及到農(nóng)業(yè)的相關(guān)部門(mén)，從我國(guó)的中央管理機(jī)構(gòu)到地方管理機(jī)構(gòu)大約有8至9個(gè)，如中央部委的農(nóng)業(yè)部、科技部、國(guó)家糧食總局、發(fā)展和改革委員會(huì)等。

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體制在中央層面沒(méi)有進(jìn)行大部制改革，在地方層面，很多地方政府進(jìn)行了農(nóng)業(yè)行政管理體制的大部制改革的探索，比如重慶、成都、山東等地。從2008年8月開(kāi)始，重慶市進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)的改革，一是機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行了有效整合，將原有的市農(nóng)辦、市農(nóng)業(yè)局、市農(nóng)機(jī)局、市農(nóng)綜辦四個(gè)部門(mén)的機(jī)構(gòu)和職能整合，成立新的市農(nóng)委。二是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與人員編制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從45精簡(jiǎn)到29個(gè)，人員編制由308名精簡(jiǎn)到245名，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由23名精簡(jiǎn)到17名，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由78名精簡(jiǎn)到59名。②三是轉(zhuǎn)變職能，提高行政效率和農(nóng)業(yè)部門(mén)的公共服務(wù)質(zhì)量。改革后的大農(nóng)委在2008年全市執(zhí)政為民考核中，綜合排名第六，充分顯示出農(nóng)業(yè)大部門(mén)制的優(yōu)勢(shì)。③

第二，域外農(nóng)業(yè)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)業(yè)管理體制方面普遍實(shí)行的是大部門(mén)體制，美國(guó)、德國(guó)是典型。美國(guó)的農(nóng)業(yè)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循大部門(mén)、寬體制的原則進(jìn)行設(shè)立，設(shè)部長(zhǎng)1人，副部長(zhǎng)7人，這7位副部長(zhǎng)分管下屬的7大農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，各業(yè)務(wù)領(lǐng)域又下設(shè)幾個(gè)業(yè)務(wù)局，一共有19個(gè)局，在機(jī)構(gòu)設(shè)置中遵循的是專業(yè)與職責(zé)相結(jié)合、職責(zé)分明，而又統(tǒng)一在部長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下；德國(guó)的農(nóng)業(yè)部除負(fù)責(zé)整體農(nóng)業(yè)政策的原則性事務(wù)、規(guī)劃與控制的企劃指揮部門(mén)外，其下設(shè)立六處，分別為中央管理處、消費(fèi)者、糧食、研究、生物暨基因科技處、食品安全與獸醫(yī)處、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)與基礎(chǔ)規(guī)劃處、鄉(xiāng)村空間、社會(huì)政策、植物生產(chǎn)、林業(yè)與木材業(yè)處、歐盟事務(wù)、國(guó)際事務(wù)與漁業(yè)處。

文化領(lǐng)域。第一，我國(guó)文化領(lǐng)域行政管理體制的現(xiàn)狀。從“大文化”而言，目前，除中共中央宣傳部外，我國(guó)中央文化行政管理部門(mén)主要有文化部、國(guó)家廣播電影電視總局、國(guó)家新聞出版總署（國(guó)家版權(quán)局），還有國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國(guó)家旅游局、國(guó)家體育總局。

地方層面，各地在文化管理體制方面進(jìn)行了諸多探索，主要做法是把文化廳（局）、廣播電影電視局和文物局進(jìn)行機(jī)構(gòu)和職能的合并與調(diào)整，成立相應(yīng)層級(jí)的“大文化”管理機(jī)構(gòu)，比如上海市成立了文化廣播影視管理局，深圳市成立了文體旅游局（廣播電視局、新聞出版局）等。有些地方在此基礎(chǔ)上還進(jìn)行了突破和創(chuàng)新，如佛山市順德區(qū)。2009年9月起，該區(qū)啟動(dòng)了文化領(lǐng)域的大部制改革，特色之一是黨政聯(lián)動(dòng)，即對(duì)政府文化機(jī)構(gòu)和黨的文化宣傳機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，將區(qū)文體廣電新聞出版局、旅游局整合為文體旅游局，與區(qū)委宣傳部合署辦公。另一特色是保持人員編制的穩(wěn)定。按照“人員不降級(jí)、編制不突破”的原則進(jìn)行改革，改革后，順德文化機(jī)構(gòu)的人員編制沒(méi)有大的變化。

第二，域外文化領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家文化行政管理體制通常采用“大文化”的管理體制，英國(guó)、韓國(guó)是典型。

英國(guó)文化、傳媒和體育部，由文化、傳媒、體育大臣總負(fù)責(zé)，大臣下轄的負(fù)責(zé)傳媒和文化遺產(chǎn)的國(guó)務(wù)大臣同時(shí)兼上院發(fā)言人，作為整個(gè)文化、傳媒和體育部的對(duì)外發(fā)言人。具體事務(wù)工作由常務(wù)次官負(fù)責(zé)，常務(wù)次官下設(shè)八個(gè)局，它們分別是企業(yè)服務(wù)局，旅游、圖書(shū)館和社管局，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、廣播和彩票局，藝術(shù)文化局，體育局，戰(zhàn)略和公關(guān)局，皇家公園署，以及奧林匹克運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。從上述可以看出，英國(guó)在橫向上實(shí)行的是大部門(mén)的管理體制，加強(qiáng)宏觀的管理，與此同時(shí)，在縱向上，下放權(quán)力，充分發(fā)揮社會(huì)和地方文化機(jī)構(gòu)的職能，從而實(shí)現(xiàn)縱向與橫向的有機(jī)結(jié)合。

韓國(guó)管理文化藝術(shù)的機(jī)構(gòu)稱為文化體育觀光部，由文化體育觀光長(zhǎng)官總負(fù)責(zé)，長(zhǎng)官下轄第一次官和第二次官負(fù)責(zé)具體事務(wù)工作。第一次官管轄八大科室和團(tuán)體，它們分別是人事科、運(yùn)營(yíng)支援科、企劃調(diào)整室、文化產(chǎn)業(yè)室、文化藝術(shù)局、觀光產(chǎn)業(yè)局、圖書(shū)館政策企劃團(tuán)和大韓民國(guó)歷史博物館建設(shè)促進(jìn)團(tuán)；第二次官管轄五大科室，它們分別是國(guó)民溝通室、宗教室、體育局、多媒體政策局和亞洲文化城市促進(jìn)團(tuán)。

能源領(lǐng)域。第一，我國(guó)能源領(lǐng)域行政管理體制的現(xiàn)狀。2008年的大部制改革中，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的能源局的級(jí)別為副部級(jí)機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)是我國(guó)唯一的能源管理的行政機(jī)構(gòu)。但能源管理的職能仍分散于國(guó)家能源局、商務(wù)部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、科技部、國(guó)資委、國(guó)家安監(jiān)總局、國(guó)家電力監(jiān)督委員會(huì)、環(huán)保部等部門(mén)。2010年1月，成立了更高行政級(jí)別的國(guó)家能源委員會(huì)，這一委員會(huì)從國(guó)家能源戰(zhàn)略和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的角度進(jìn)行能源管理。地方上，能源管理體制方面有地方特色的改革很少，山西省是特例。山西根據(jù)煤炭在本省能源中的支柱地位，進(jìn)行了能源管理體制的改革。

第二，域外能源領(lǐng)域機(jī)構(gòu)設(shè)置情況。美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家能源行政管理體制經(jīng)歷了歷史變遷，完善了機(jī)構(gòu)設(shè)置。目前，美國(guó)能源部管轄8個(gè)項(xiàng)目辦公室：能源效率與可再生能源、環(huán)境管理、礦石能源、核能源、輻射性廢物管理、電力輸送與能源可靠性、科學(xué)、遺產(chǎn)管理；12個(gè)管理和支持辦公室：政策和國(guó)際事務(wù)、總計(jì)劃、首席財(cái)務(wù)官、能源信息署、首席信息官、人力資源署、國(guó)會(huì)和政府部門(mén)間事務(wù)、健康與安全、經(jīng)濟(jì)影響和多元化、監(jiān)督、投訴、情報(bào)和反情報(bào)、公共事務(wù)管理；20多個(gè)地方性的執(zhí)行辦公室：監(jiān)督、管理各地資源、能源使用利用情況、DOE資產(chǎn)及實(shí)驗(yàn)室等；20多個(gè)科學(xué)實(shí)驗(yàn)室：基礎(chǔ)物理、化學(xué)、環(huán)境管理、高能物理、勘探技術(shù)、核能及核安全、清潔能源、博那維爾電力管理、東南部電力管理、西南部電力管理、西部地區(qū)電力管理等；4個(gè)電力市場(chǎng)管理辦公室。同時(shí)，美國(guó)能源管理體制的另一特色是實(shí)行能源管理部門(mén)與能源監(jiān)管部門(mén)分離與制衡的體制，從而有效的專門(mén)監(jiān)管能源行政機(jī)構(gòu)。

韓國(guó)的能源管理方式是相對(duì)集權(quán)式的管理。韓國(guó)負(fù)責(zé)能源管理的主要機(jī)構(gòu)是產(chǎn)業(yè)資源部，它不僅從宏觀層面上制定能源政策法規(guī)、國(guó)內(nèi)外能源市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)、能源的節(jié)能問(wèn)題、新生能源開(kāi)發(fā)、能源的安全等進(jìn)行職能管理。韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)資源部?jī)?nèi)設(shè)的能源資源政策總部、能源資源開(kāi)發(fā)總部、能源產(chǎn)業(yè)總部這三個(gè)部門(mén)各司其職，又協(xié)調(diào)統(tǒng)一，各自分別負(fù)責(zé)能源政策的出臺(tái)、具體勘探以及能源產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)，這整個(gè)能源產(chǎn)業(yè)鏈條。在韓國(guó)，除了產(chǎn)業(yè)資源部，還設(shè)立了國(guó)家能源委員會(huì)、科技部、能源管理公團(tuán)以及國(guó)有能源企業(yè)等機(jī)構(gòu)，其中國(guó)家能源委員會(huì)是韓國(guó)的最高能源管理與議事機(jī)構(gòu)，其委員會(huì)主席是總統(tǒng)。

下一步大部制改革的著力點(diǎn)與路徑

轉(zhuǎn)變與整合職能。一是政府職能轉(zhuǎn)變：由外延式到內(nèi)涵式。政府的職能應(yīng)該要從市場(chǎng)中退出，要讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，政府從越位的職能中退出，從市場(chǎng)中缺位的職能進(jìn)行補(bǔ)位，讓市場(chǎng)和政府之間的職能邊界清晰，從而加強(qiáng)政府職能的內(nèi)涵建設(shè)，讓政府真正發(fā)揮其市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等作用。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府應(yīng)該進(jìn)一步推行政府的權(quán)力清單制度，減少行政審批，與此同時(shí)，大力培育社會(huì)中介組織，讓社會(huì)中介組織能夠承接政府轉(zhuǎn)讓出去的職能；在政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)中要強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

二是大力整合職能。對(duì)相同、相近、相關(guān)的職能進(jìn)行“同類項(xiàng)合并”，形成大部門(mén)體制。以前的改革中，部門(mén)的合并與整合是一種簡(jiǎn)單的機(jī)械分化與組合，從而導(dǎo)致了改革后出現(xiàn)反彈，為了解決這一問(wèn)題，可以參考廣東省大部門(mén)體制的改革的經(jīng)驗(yàn)為進(jìn)行改革，即在進(jìn)行大部門(mén)改革時(shí)，先把職能相近、相關(guān)的職能進(jìn)行整合，從而出現(xiàn)先定職能，后定機(jī)構(gòu)，從而設(shè)計(jì)出大部門(mén)體制的職能結(jié)構(gòu)

優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置。一是在構(gòu)建大部門(mén)的同時(shí)，加強(qiáng)大部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的“同類項(xiàng)合并”，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)重組的“化學(xué)反應(yīng)”。在大部門(mén)內(nèi)部，應(yīng)該避免簡(jiǎn)單的“物理組合”，打破原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照整合后的職能，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新規(guī)劃，組建大廳局、大處室、大科室，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的真正融合，實(shí)現(xiàn)1加1大于2的效果。此外，需要注意的是政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)按照行政權(quán)力的制約與均衡的原則，把決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者的權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行制衡設(shè)計(jì)與改革，從而做到權(quán)力明確、責(zé)任清晰、分工科學(xué)，實(shí)現(xiàn)既統(tǒng)一、又均衡的部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

二是實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的同構(gòu)與異構(gòu)。傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置上下同構(gòu)的，中央有什么機(jī)構(gòu)，一直到基層政府都設(shè)置這一類機(jī)構(gòu)，雖然有利于集中的指揮，提高效率，但是也帶來(lái)了機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、人員冗雜，地方的積極性和主動(dòng)性難以得到有效的發(fā)揮，地方的政府創(chuàng)新也經(jīng)常受到各種壓力，讓一些依據(jù)實(shí)際需要、勇于創(chuàng)新的地方政府背負(fù)了許多本不該有的改革成本與壓力。因此，要提高地方政府的主動(dòng)性，推進(jìn)大部制改革，應(yīng)該突破機(jī)構(gòu)設(shè)置同構(gòu)現(xiàn)實(shí)，破除“下動(dòng)上不動(dòng)，越動(dòng)越被動(dòng)”的怪象，通過(guò)立法明確規(guī)定除必須上下對(duì)口的部門(mén)（應(yīng)在立法中明確）以外，同時(shí)各地政府可以根據(jù)自身的實(shí)際情況，設(shè)置符合自身情況的機(jī)構(gòu)設(shè)置，從而實(shí)現(xiàn)同構(gòu)與異構(gòu)的契合。