【摘要】當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制還存在著諸如國(guó)家監(jiān)管力度不夠、市場(chǎng)監(jiān)督不足等問(wèn)題，尤其是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)控機(jī)制存在一定的漏洞導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問(wèn)題都已成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)。文章將從國(guó)家監(jiān)督、市場(chǎng)監(jiān)督和國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理入手，分析國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督現(xiàn)狀，并提出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有企業(yè)　財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制

【中圖分類(lèi)號(hào)】F253.7     　　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)有企業(yè)是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)支柱，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著主導(dǎo)作用，其運(yùn)營(yíng)狀況直接影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題解決不好，不僅是一家兩家國(guó)有企業(yè)的損失，也將影響到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況。隨著我國(guó)改革開(kāi)放不斷深入、市場(chǎng)日益開(kāi)放，越來(lái)越多外資企業(yè)紛紛涌入中國(guó)這個(gè)全球最具潛力的市場(chǎng)，國(guó)有企業(yè)與海外跨國(guó)公司的競(jìng)爭(zhēng)也將日趨白熱化。近十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的關(guān)系越來(lái)越密切，國(guó)有企業(yè)要想在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈的時(shí)代占有一席之地，必須建立一套切實(shí)可行、科學(xué)先進(jìn)的財(cái)務(wù)監(jiān)管體系。①通過(guò)實(shí)行有效的財(cái)務(wù)監(jiān)管，可以助推國(guó)有企業(yè)改革不斷深入，保持健康、穩(wěn)定、快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)有效保值增值，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的原理及運(yùn)行方式

產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確是現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征。基于所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離產(chǎn)生的委托代理關(guān)系是現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)。我國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體，主要體現(xiàn)形式是全民所有制企業(yè)，即國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)掌握著國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱。與其他所有制企業(yè)不同，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的最終所有者是全國(guó)人民，人民委托國(guó)家行使管理權(quán)力。因此，國(guó)有企業(yè)的委托代理關(guān)系具有鏈條長(zhǎng)、權(quán)責(zé)不清、關(guān)系復(fù)雜等特點(diǎn)。

第一層面，國(guó)有企業(yè)一級(jí)代理關(guān)系的受托者是國(guó)家。第二層面，國(guó)家與各個(gè)國(guó)有資產(chǎn)投資主體之間又形成了二級(jí)代理關(guān)系。通過(guò)這樣的層層委托，國(guó)有企業(yè)就成為了最終的受托者，肩負(fù)著國(guó)有資產(chǎn)的保值與增值，實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化的目標(biāo)任務(wù)。委托代理關(guān)系中，由于委托人與受托人的利益及目標(biāo)不一致，就產(chǎn)生了受托人背離契約的可能。在委托關(guān)系鏈條長(zhǎng)的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部，為防止受托人道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇，就需要一套行之有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，以保證委托人的正當(dāng)合法權(quán)益。

從國(guó)有企業(yè)的委托代理關(guān)系入手分析。首先，國(guó)有企業(yè)第一層次的財(cái)務(wù)監(jiān)督是國(guó)家。國(guó)有企業(yè)的最終所有者是全國(guó)人民，人民參與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策，對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督理所當(dāng)然，但讓全國(guó)人民參與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策和財(cái)務(wù)監(jiān)督顯然不可能，作為全國(guó)人民代表的國(guó)家必然要行使這個(gè)監(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。國(guó)家代表人民對(duì)國(guó)有企業(yè)行使的是所有權(quán)的監(jiān)督，但目前我國(guó)國(guó)有企業(yè)的國(guó)有股與法人股上市流通受到限制，國(guó)家通過(guò)資本市場(chǎng)對(duì)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)控制較弱，主要通過(guò)行政手段管理控制國(guó)有企業(yè)。②

其次，國(guó)有企業(yè)第二層次的財(cái)務(wù)監(jiān)督是市場(chǎng)監(jiān)督。企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀(guān)主體，必然受制于市場(chǎng)監(jiān)督和約束，市場(chǎng)通過(guò)律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)等來(lái)監(jiān)督國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)運(yùn)行。

最后，國(guó)有企業(yè)第三層次的財(cái)務(wù)監(jiān)督是內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者在受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的制約下，必然通過(guò)財(cái)務(wù)監(jiān)督來(lái)履行契約，向委托者報(bào)告業(yè)績(jī)。但目前由于產(chǎn)權(quán)缺位，經(jīng)理人員就缺乏動(dòng)力進(jìn)行自我監(jiān)督約束，而企業(yè)的所有者對(duì)出于信息不對(duì)稱(chēng)所產(chǎn)生的內(nèi)部人控制的擔(dān)憂(yōu)也會(huì)促使其通過(guò)董事會(huì)來(lái)對(duì)經(jīng)理人員進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，這也是目前國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)資委）在央企推行董事會(huì)制度試點(diǎn)的主要原因。

國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題。第一，國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督不到位，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)務(wù)院國(guó)資委代表國(guó)家行使出資人權(quán)利，履行出資人義務(wù)。作為出資人，國(guó)資委通過(guò)會(huì)計(jì)信息變動(dòng)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督；通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督來(lái)實(shí)施對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為的管理控制。從國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)控手段上看，國(guó)資委作為國(guó)有企業(yè)出資人嚴(yán)重缺位。

一方面，雖然目前國(guó)有企業(yè)的會(huì)計(jì)信息需要經(jīng)過(guò)獨(dú)立的第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)審計(jì)，確保會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，但目前會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)國(guó)資委具有一定依附性，某種程度上雙方的利益具有一致性，使得目前社會(huì)上缺乏一個(gè)獨(dú)立的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)的會(huì)計(jì)信息變動(dòng)進(jìn)行權(quán)威發(fā)布。

另一方面，在現(xiàn)行體制機(jī)制下，國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人是政府任命的，派駐到企業(yè)的董事、總經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)主席的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表自身并不是真正出資人，大多都是具有政府官員身份，其進(jìn)行監(jiān)督的動(dòng)力并非產(chǎn)權(quán)激勵(lì)，而是官員的政治責(zé)任。這就使得監(jiān)督者與經(jīng)營(yíng)者的利益目標(biāo)趨同，從而缺乏監(jiān)督的動(dòng)力。這種產(chǎn)權(quán)不明晰的現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致無(wú)人真正承擔(dān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施有效監(jiān)管的職責(zé)。當(dāng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作的價(jià)值取向受到管理者的利益偏好影響時(shí)，會(huì)計(jì)報(bào)表不再是為所有者、債權(quán)人提供企業(yè)信息的出口，卻成為管理者的棋子和工具。

由于出資人缺位，國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督力不從心，國(guó)有資產(chǎn)在監(jiān)督管理機(jī)制上也不健全，相當(dāng)一部分資產(chǎn)以“有形的”、“無(wú)形的”等不同形式流失。③例如，在中央巡視組專(zhuān)項(xiàng)巡視的央企中，均存在利用職權(quán)行賄受賄、揮霍浪費(fèi)、挪用公款、貪污腐化等現(xiàn)象；同時(shí)也存在通過(guò)企業(yè)合并、合資、擴(kuò)建、聯(lián)營(yíng)、改造、投資的形式，損公肥私，將企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為個(gè)人資產(chǎn)的現(xiàn)象。

第二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善，市場(chǎng)監(jiān)督不足。獨(dú)立、權(quán)威的注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)、成熟的資本市場(chǎng)和有效的經(jīng)理人市場(chǎng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是規(guī)范和約束企業(yè)委托代理關(guān)系的重要條件。注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)具有客觀(guān)、獨(dú)立監(jiān)督經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的責(zé)任。成熟的資本市場(chǎng)為企業(yè)的兼并重組創(chuàng)造條件，促進(jìn)資源合理配置。有效的經(jīng)理人市場(chǎng)有利于企業(yè)的人才流動(dòng)。我國(guó)改革開(kāi)放30多年，初步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍然不夠發(fā)達(dá)和完善，主要表現(xiàn)在：

一是民間審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與權(quán)威性不足，實(shí)施審計(jì)過(guò)程中容易受到行政部門(mén)的制約和影響；審計(jì)機(jī)構(gòu)由于規(guī)模小、執(zhí)業(yè)人員素質(zhì)不高、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境惡劣等容易導(dǎo)致審計(jì)機(jī)構(gòu)尋租。

二是資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，配套的法律法規(guī)不完善，國(guó)有法人股權(quán)流動(dòng)性受限，導(dǎo)致市場(chǎng)上的重組兼并更多的是政府行為，出資人不能更好地“用腳投票”來(lái)合理地配置資源。如政府為了挽救一些虧損企業(yè)，避免國(guó)有資產(chǎn)流失而強(qiáng)行“拉郎配”式的重組，結(jié)果是資源錯(cuò)配、效率低下。

三是雖然職業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)開(kāi)始逐漸受到重視，但國(guó)有企業(yè)的管理層仍然是行政任命，缺乏能上能下、雙向選擇的約束機(jī)制和必要的激勵(lì)機(jī)制，從而難以吸引優(yōu)秀的企業(yè)經(jīng)理人。

第三，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督不足，個(gè)人凌駕于制度。財(cái)務(wù)部門(mén)監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)事會(huì)制度和職工監(jiān)督是企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督的四個(gè)維度。國(guó)有企業(yè)中財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)部門(mén)均對(duì)本企業(yè)的管理層負(fù)責(zé)；國(guó)務(wù)院外派監(jiān)事會(huì)受制于體制機(jī)制原因，監(jiān)督職能不到位，董事會(huì)下設(shè)監(jiān)事會(huì)基本由大股東選派，通常都是管理層人員兼任，受制于董事會(huì)，自己監(jiān)督自己；工會(huì)制度沒(méi)有得到真正的貫徹落實(shí)，形同虛設(shè)。

上述四個(gè)監(jiān)督維度因?yàn)闆](méi)有對(duì)包括董事會(huì)在內(nèi)的企業(yè)管理層形成切實(shí)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，企業(yè)的管理層往往更加注重企業(yè)局部利益而不是企業(yè)整體利益和股東利益，來(lái)對(duì)經(jīng)理層進(jìn)行監(jiān)管。特別是以?xún)?nèi)部執(zhí)行董事為主組成董事會(huì)或者董事長(zhǎng)兼任總經(jīng)理情況下，未能做到所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的職責(zé)分離，導(dǎo)致企業(yè)中個(gè)人權(quán)利凌駕于公司財(cái)務(wù)制度之上。④企業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管工作成為“內(nèi)部人”利益的犧牲品。

國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題的成因分析。第一，多部門(mén)監(jiān)管，權(quán)責(zé)不明晰。國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管涉及多個(gè)政府部門(mén)，這種多頭的產(chǎn)權(quán)管理方式造成了政出多門(mén)，但卻沒(méi)有一個(gè)部門(mén)真正切實(shí)的對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)任。這種國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管體系使得企業(yè)缺乏合理的監(jiān)督和約束，權(quán)責(zé)不清，造成監(jiān)管效率的低下和監(jiān)管成本的增加。

第二，在國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管上存在政資不分現(xiàn)象。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)除追求經(jīng)濟(jì)效益外，還涉及諸多社會(huì)責(zé)任，有時(shí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重責(zé)任往往存在一定沖突，無(wú)法完全按照價(jià)值最大化的目標(biāo)來(lái)開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，在一定程度上降低了經(jīng)營(yíng)效率，進(jìn)而難以完全有效參與競(jìng)爭(zhēng)，有時(shí)在市場(chǎng)中處于劣勢(shì)，結(jié)果是既犧牲了效益目標(biāo)，社會(huì)責(zé)任的履行也不達(dá)預(yù)期。⑤雖然從1993年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始推進(jìn)國(guó)企改革，逐步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)清晰，政企分開(kāi)的國(guó)企管理體制，但國(guó)有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)尚未完全分離的體制現(xiàn)象依然存在。

第三，國(guó)有資產(chǎn)管理的委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)。按照現(xiàn)代公司治理的委托代理理論，國(guó)家是國(guó)有資產(chǎn)的所有者、委托人，企業(yè)是運(yùn)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)的代理人。然而現(xiàn)實(shí)情況是：以央企為例，理論上全體人民才是央企的真正股東，但在實(shí)踐中人民不得不委托給政府，政府委托給國(guó)資委，國(guó)資委委托給央企董事會(huì)，董事會(huì)委托給具有政府官員身份的董事長(zhǎng)來(lái)行使股東權(quán)利。這樣一個(gè)過(guò)長(zhǎng)的代理鏈條一方面造成代理成本過(guò)高，另一方面造成信息激勵(lì)及監(jiān)督實(shí)踐上的阻礙，使本來(lái)就不對(duì)稱(chēng)的信息更易發(fā)生扭曲，加重了所有者和內(nèi)部經(jīng)營(yíng)者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，使“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，國(guó)有企業(yè)無(wú)法形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)，成為真正的股份制企業(yè)還有一段路要走。在國(guó)有資產(chǎn)出資人缺位的情況下，又存在委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，是造成國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制存在弊端的重要原因。

國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制的改善建議。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其自身的規(guī)律，因此，定位于促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改善，建立以企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督為主，企業(yè)內(nèi)、外部財(cái)務(wù)監(jiān)管相結(jié)合的現(xiàn)代公司治理財(cái)務(wù)監(jiān)管模式，是現(xiàn)階段改善國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督體制的必然選擇。鑒于目前國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及成因分析，從宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層面探討完善國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。