【摘要】在當(dāng)前中國,有兩種完全不同的村官:一種是數(shù)量少、資源很多、以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊為主的村官,一般媒體報道的、引起強(qiáng)烈社會負(fù)面觀感的村官貪腐案,都是這些地區(qū)的案例;而占全國絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū),村官貪腐幾無空間。
【關(guān)鍵詞】反腐 村官 法治監(jiān)管 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
村官是典型的芝麻官,甚至不能算官,因為村官是不脫產(chǎn)干部,是拿誤工補(bǔ)貼的人。正因為村官很小,離群眾很近,所以村官的一言一行、一舉一動,都逃不過群眾的眼睛。村官全心全意為群眾做事情,就容易獲得群眾的支持和擁護(hù)。村官貪污腐敗,群眾就會不滿,村級治理必然一團(tuán)糟。村官貪腐即使很少,群眾看在眼里,意見也很大。況且從新聞報道和實際調(diào)研來看,村官貪腐數(shù)額巨大已屢見不鮮,由此造成了嚴(yán)重的基層治理困境與混亂,引起了強(qiáng)烈的社會負(fù)面觀感。
村官貪腐的一個重要原因是村級治理制度不夠健全。在有些地區(qū),尤其是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村和具有大量資源的地區(qū),村一級可能有大量公共資源,有各種獲利機(jī)會。然而,由于法律制度不健全,一般村規(guī)民約又很難有效監(jiān)督村官,結(jié)果出現(xiàn)了村官貪腐的情況。甚至在有些地區(qū),上級政府為了讓村官完成諸如征地拆遷任務(wù),有意縱容村官從集體資源的模糊地帶撈取好處,幾年下來,村官可以獲利數(shù)十萬、上百萬甚至幾百萬。不過,從當(dāng)前中國農(nóng)村全局來講,全國60多萬個行政村,真正有資源的村莊數(shù)量十分有限,占全國村莊數(shù)量的不到百分之十,且主要集中在沿海城市帶的農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)有煤炭、水電資源的村莊,包括大中城市的城中村和城郊村。發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊、城中村、城郊村,其共同點是受惠于城市發(fā)展帶來的集體土地資源的大幅度升值。如何分享城市化帶來的農(nóng)村集體土地資源升值收益,就會成為國家、地方政府、村社集體、村民以及其他各種利益主體爭取的焦點。村官在這個過程中占有十分有利的位置,因此容易出現(xiàn)貪腐,且往往數(shù)額巨大。
全國約百分之九十的村莊都是以農(nóng)業(yè)為主的普通村莊。取消農(nóng)業(yè)稅后,這些村莊不可以再向農(nóng)民收取稅費,村集體也基本上沒有資源,村莊運轉(zhuǎn)經(jīng)費包括村干部的誤工補(bǔ)貼,僅是上級幾萬元的轉(zhuǎn)移支付??梢哉f,村官基本上沒有可以貪腐的空間。相反,相對于一般農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工每年數(shù)萬元的收入,村官誤工補(bǔ)貼最多也就幾千元,即使加上村干部家庭務(wù)農(nóng)的收入,他們的家庭年收入也遠(yuǎn)低于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶的收入水平。結(jié)果是,當(dāng)村干部吃虧,經(jīng)濟(jì)收入低,在村莊中越來越說不上話,村干部在某種程度上成了村莊的弱勢群體。因此,越來越?jīng)]有人愿意當(dāng)村干部了。
也就是說,在當(dāng)前的中國,講到村官貪腐問題,我們一定要明白,其實是有兩種完全不同的村官:一種是數(shù)量少、資源很多、以沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村莊為主的村官,一般媒體報道的、引起強(qiáng)烈社會負(fù)面觀感的村官貪腐案,都是這些資源地區(qū)的案例;而占全國絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū),村官貪腐幾無空間。
在占中國農(nóng)村絕大多數(shù)的一般農(nóng)業(yè)型地區(qū),農(nóng)村治理最為難辦的問題不是村官貪腐,而是村官不作為及無能力作為。自2002年鎖定村級債務(wù)債權(quán)關(guān)系以來,全國絕大多數(shù)村莊至今仍有不低的村級債務(wù)。村集體除了十分有限的上級轉(zhuǎn)移支付,幾乎沒有可以使用的公共資源;村干部誤工補(bǔ)貼少,想為村民辦事,因為沒有資源而辦不成事。村干部越是辦不成事,村民就越不信任村干部,村干部就越是當(dāng)?shù)脹]意思,于是在全國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了村級治理的消極無為。因此,要防止村官貪腐的問題,顯然不是要將所有村莊集體資源都量化確權(quán)到個人,也不是要讓村官沒有任何支配集體資源的能力,而是一方面要讓村官有可以回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的資源與能力,一方面又要有健全的、對村官使用資源的制度約束。
(作者為華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任,博導(dǎo))
責(zé)編/劉瑞一 美編/宋揚
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