盡管國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司化改革的觀念已經(jīng)深入人心,但從全球范圍來(lái)看,并不是所有的國(guó)有企業(yè)都要成為國(guó)有公司,仍然有相當(dāng)數(shù)量的大型或特大型的國(guó)有企業(yè)維持著非公司制的企業(yè)制度形式,同時(shí),還有一定數(shù)量的國(guó)有企業(yè)采用的是類公司制的企業(yè)制度形式。法定公司(statutory corporations)是一種典型的類公司制形式,它們是不完全適用于《公司法》的特殊公司。在實(shí)踐中,各國(guó)關(guān)于法定公司的公司治理體制的具體法律規(guī)定差異度很大。在英國(guó),法定公司不像由股東所有的一般性公司,它們是沒(méi)有股東的公司,接受特殊法令的約束,而免于受政府的直接干預(yù),大量集中在公用事業(yè)領(lǐng)域。例如,英國(guó)鐵路公司是依據(jù)《國(guó)會(huì)法案》設(shè)立并接受國(guó)會(huì)法案約束的。再如,像英國(guó)廣播公司這樣依據(jù)《皇家憲章》設(shè)立和運(yùn)營(yíng)的公司,其最近的《皇家憲章》的有效期從2007年至2016年,該公司的最高治理機(jī)構(gòu)成員由英國(guó)女皇根據(jù)政府部門建議來(lái)任命。在澳大利亞,法定公司與一般公司的重要區(qū)別在于,它的政企關(guān)系比較特殊,要接受政府官員從公共利益角度的投資安排的指導(dǎo),面對(duì)的是不同于一般公司的產(chǎn)業(yè)管制或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件;同時(shí),法定公司又不同于一般性的政府機(jī)構(gòu),因?yàn)橛袪I(yíng)利性目標(biāo),因此它們實(shí)行的管理體制又明顯不同于政府部門的日常行政性管理體制。澳大利亞的法定公司也集中在公用事業(yè)領(lǐng)域。印度在近年間一直在其國(guó)有企業(yè)中積極推行國(guó)際組織所力推的規(guī)范性的私人公司治理體制,其法定公司的公司權(quán)利、功能管控體制、政企關(guān)系等重要事項(xiàng)則受《議會(huì)特別法案》約束。
中國(guó)國(guó)有企業(yè)制度創(chuàng)新
上世紀(jì)90年代中后期,中國(guó)明確了國(guó)有企業(yè)改革方向是實(shí)施公司制股份制改革、建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。困擾中國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)踐的是,有不少在國(guó)外行之有效的公司治理安排,在國(guó)內(nèi)卻不太見(jiàn)成效。有觀點(diǎn)據(jù)此認(rèn)為,中國(guó)國(guó)有企業(yè)公司治理水平低下,且這種局面難以得到改觀。前文意在闡述如下事實(shí):從全球范圍看,并沒(méi)有真正形成可以放之四海皆準(zhǔn)的現(xiàn)代公司治理的實(shí)踐原則,許多理論上看似可行的公司治理安排,在國(guó)外公司治理實(shí)踐中其實(shí)并不那么有效,為此,中國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)堅(jiān)持積極探索和創(chuàng)新適合自身國(guó)情的現(xiàn)代企業(yè)制度。
第一,正確看待公司和國(guó)有企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織制度的社會(huì)性質(zhì)。20世紀(jì),美英日德等發(fā)達(dá)國(guó)家憑借各有特色的公司治理體制,奠定了世界強(qiáng)國(guó)地位的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。近年來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速崛起與不斷發(fā)展壯大,這需要我們加快探索適合本國(guó)國(guó)情的公司治理之道,以夯實(shí)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)地位相稱的微觀組織治理基礎(chǔ)。在英美現(xiàn)代公司治理中,公司被視為私人之物,是股東的公司。英美奉行的是經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先的體制,其內(nèi)在缺陷是會(huì)因?yàn)楣酒毡樾缘亩桃暬鹄袨槎罱K損害了長(zhǎng)期性的社會(huì)價(jià)值。在德日、荷蘭或北歐模式中,公司更多地被視作為一種社會(huì)實(shí)體,這與亞洲國(guó)家認(rèn)為公司組織內(nèi)嵌于復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中并理所當(dāng)然地肩負(fù)有相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任的觀念,是有相通之處的。過(guò)去二十年,中國(guó)在公司治理領(lǐng)域的發(fā)展總體處于開(kāi)放學(xué)習(xí)的早期階段。上世紀(jì)90年代中期起步時(shí),中國(guó)曾困惑于是遵從美英模式,還是遵從德日模式。后來(lái),按照“洋為中用、各取一瓢”的思路,我們既從德日體制中引入了監(jiān)事會(huì)監(jiān)督董事會(huì)的“雙層制”,又從美國(guó)模式中引入了獨(dú)立董事制度??梢哉f(shuō),中國(guó)公司治理是英美德日等多個(gè)國(guó)家公司治理制度的混合產(chǎn)物。20世紀(jì)最后幾年,東南亞金融危機(jī)爆發(fā)和美國(guó)新經(jīng)濟(jì)迅速崛起大大增加了英美模式的吸引力,中國(guó)較徹底地轉(zhuǎn)向英美模式,直到2008年金融危機(jī)后,才又開(kāi)始反思英美模式的不足。今天,作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó),中國(guó)已經(jīng)到了超越簡(jiǎn)單移植他國(guó)公司治理制度的階段,進(jìn)入一個(gè)需要對(duì)公司治理實(shí)踐進(jìn)行更深入和更系統(tǒng)的思考的新的發(fā)展時(shí)期,中國(guó)需要貼合國(guó)情的公司治理之道。
中國(guó)的國(guó)有企業(yè),一方面,在20世紀(jì)90年代以來(lái)的改革中,就被賦予了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和商業(yè)化運(yùn)作的改革動(dòng)力;另一方面,基于社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)情,國(guó)有企業(yè)管理層在決策時(shí)往往會(huì)考慮相對(duì)廣泛的利益相關(guān)者的訴求。這也就是為什么過(guò)去十年左右,伴隨著企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論與實(shí)踐浪潮的興起,國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任實(shí)踐得到了較順利的發(fā)展。從未來(lái)看,繼續(xù)探索和尋求國(guó)有企業(yè)組織的社會(huì)性與經(jīng)濟(jì)性這二者之間的平衡點(diǎn),這仍然將是完善國(guó)有企業(yè)公司治理制度時(shí)需要認(rèn)真對(duì)待的核心問(wèn)題。
第二,積極探索多類型和多層次的國(guó)有企業(yè)制度。國(guó)有企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度,并不意味著所有國(guó)有企業(yè)必須千人一面,根據(jù)國(guó)有企業(yè)的功能定位不同,國(guó)有企業(yè)應(yīng)該可以選擇不同的企業(yè)制度形式和公司治理體制。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期里,人們認(rèn)為,只要是企業(yè),其微觀組織制度都應(yīng)該是一樣的。在以往人類經(jīng)濟(jì)體系不那么繁榮發(fā)達(dá)的狀態(tài)下,傳統(tǒng)的企業(yè)制度形式相對(duì)比較簡(jiǎn)單,對(duì)企業(yè)的一致性制度要求也相對(duì)簡(jiǎn)單,而今的企業(yè)制度形式或現(xiàn)代公司體制早已經(jīng)演化成為了高度復(fù)雜的制度體系,如果繼續(xù)大范圍地推行高度復(fù)雜的企業(yè)制度體系,會(huì)致使企業(yè)適應(yīng)環(huán)境動(dòng)態(tài)變化的能力迅速下降,用以維護(hù)整個(gè)企業(yè)制度體系的合法性和有效性的代價(jià)反倒會(huì)迅速上升。
從理論上講,根據(jù)國(guó)有企業(yè)目標(biāo)的不同,可以有不同的治理體制與績(jī)效評(píng)價(jià)方法。?從當(dāng)前中國(guó)國(guó)有企業(yè)實(shí)際情況看,國(guó)有企業(yè)因功能定位不同,在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面,已經(jīng)有了國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有絕對(duì)控股、國(guó)有相對(duì)控股、國(guó)有參股等多種形式。在管控體制上,國(guó)有企業(yè)應(yīng)該有適應(yīng)其功能定位與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)而相對(duì)差異化的管控制度,因企制宜地探索多元治理主體協(xié)調(diào)一致和相互制衡的運(yùn)行機(jī)制。否則,讓為數(shù)眾多的國(guó)有企業(yè)執(zhí)行高度一致的企業(yè)制度安排,會(huì)有造成很大的效率損失的可能性。首先,商業(yè)類和公益類國(guó)有企業(yè)應(yīng)有不同的企業(yè)制度形式;同樣為商業(yè)類企業(yè),那些主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)和承擔(dān)特定功能任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè),也應(yīng)該建立相區(qū)別的公司治理體制。其次,已經(jīng)被授權(quán)履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司,與其他的國(guó)有企業(yè)相比較,也應(yīng)該有差異化的公司治理安排。最后,還可以積極探討國(guó)有企業(yè)制度創(chuàng)新的各種可能。比如,可以在商業(yè)類國(guó)有企業(yè)中嘗試推行針對(duì)國(guó)有股東的優(yōu)先股;再如,探索像“金股”這樣的國(guó)家特殊管理股制度或者是像雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)這樣的有一定爭(zhēng)議的制度安排。