【摘要】因受立法缺陷、管理機構(gòu)缺位以及傳統(tǒng)社會觀念等因素的影響，我國對棄嬰的國家保護(hù)不足。因此，應(yīng)通過建立國家主導(dǎo)的棄嬰保護(hù)架構(gòu)、普遍建立“嬰兒安全島”、建立強制報告制度等途徑，推動以國家機關(guān)為主導(dǎo)的源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理相結(jié)合的棄嬰保護(hù)工作，讓改革開放、社會發(fā)展成果惠及包括嬰兒在內(nèi)的全體人民。

【關(guān)鍵詞】嬰兒安全島　棄嬰　國家保護(hù)　社會保障

【中圖分類號】C913　　　 　 　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2014年1月，推廣“嬰兒安全島”入選由中國社會學(xué)會家庭社會學(xué)專業(yè)委員會評選出的“2013年中國十大家庭事件”。自從2011年6月河北省石家莊市社會福利院設(shè)立我國第一個“嬰兒安全島”以來，截至2014年6月18日，我國已有福建、江蘇、黑龍江、內(nèi)蒙古、天津等16個省區(qū)市已建成32個“嬰兒安全島”并投入使用，共接收一千四百名棄嬰棄童。此外還有多個省區(qū)市也正在積極籌建棄嬰島或棄嬰觀察救治中心，以便能夠及時發(fā)現(xiàn)和救助棄嬰，保障這一社會弱勢群體最基本的生命權(quán)。民政部于2013年7月下發(fā)了《民政部辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中國兒童福利和收養(yǎng)中心開展“嬰兒安全島”試點工作方案的通知》，要求各地根據(jù)實際情況開展棄嬰島試點工作。

但社會各界對于“嬰兒安全島”的意見并非完全一致。贊成的人士認(rèn)為，建設(shè)“嬰兒安全島”提高了棄嬰的存活率，體現(xiàn)了生命至上、以人為本、以兒童利益優(yōu)先的理念，是我國政府以人為本、轉(zhuǎn)變國家管理模式的有益嘗試；質(zhì)疑者則認(rèn)為，建設(shè)“嬰兒安全島”縱容了遺棄孩子的行為；還有質(zhì)疑者擔(dān)心“嬰兒安全島”成為公安機關(guān)釣魚執(zhí)法或者成為人販子守株待兔撿孩子的地點。根據(jù)《華西都市報》統(tǒng)計，截止2015年1月，全國共開設(shè)了32個“嬰兒安全島”。廣州市的“嬰兒安全島”于2014年1月28日投入使用，3月16日即宣布因不堪重負(fù)暫停“嬰兒安全島”試點。此后，廈門、濟南等地“嬰兒安全島”也陸續(xù)關(guān)閉或摘牌，許多此前表態(tài)要在展開“嬰兒安全島”試點的城市，基本處于觀望狀態(tài)。

棄嬰保護(hù)現(xiàn)狀分析

我國棄嬰保護(hù)的立法現(xiàn)狀。早在1991年，我國就正式批準(zhǔn)加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，該公約于1992年4月2日對中國生效。根據(jù)公約要求，我國應(yīng)當(dāng)履行包括保護(hù)兒童免受歧視、剝削、酷刑、虐待或疏忽照料的基本義務(wù)，以及對失去家庭的兒童和難民兒童提供基本保護(hù)。

我國關(guān)于棄嬰保護(hù)的立法主要體現(xiàn)在以下五部法律中：《婚姻法》首先提出了禁止家庭成員間的虐待和遺棄。《未成年人保護(hù)法》規(guī)定對未成年人負(fù)有扶養(yǎng)義務(wù)而拒絕扶養(yǎng)，情節(jié)惡劣的，依照刑法規(guī)定追究刑事責(zé)任。《殘疾人保障法》規(guī)定，對沒有獨立生活能力的殘疾人負(fù)有扶養(yǎng)義務(wù)而拒絕扶養(yǎng)、情節(jié)惡劣的，或者遺棄沒有獨立生活能力的殘疾人的，依照刑法的規(guī)定追究刑事責(zé)任。《收養(yǎng)法》規(guī)定，遺棄嬰兒或出賣親生子女的，由公安部門給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任?！缎谭ā芬?guī)定，對于年老、年幼、患病或者其他沒有獨立生活能力的人，負(fù)有扶養(yǎng)義務(wù)而拒絕扶養(yǎng)，情節(jié)惡劣的，構(gòu)成遺棄罪，處五年以下有期徒刑、拘役或者管制。

我國棄嬰保護(hù)的社會現(xiàn)狀。據(jù)全國婦女兒童委員會統(tǒng)計，我國每年流浪兒童數(shù)目已經(jīng)達(dá)到了150萬人左右，已經(jīng)成為非常嚴(yán)重的社會問題。棄嬰則是流浪兒童的重要來源。我國禁止棄嬰，但在設(shè)立嬰兒安全島之前，隱蔽的棄嬰行為從未斷絕。據(jù)統(tǒng)計，各地嬰兒安全島接收的棄嬰，約99%都是病殘兒童。而他們被遺棄的原因則是由于“家庭無法承受昂貴的醫(yī)療費，無法承受呆傻孩子將來的特殊教育費用，很多家庭擔(dān)心因病致貧。”①

在司法實踐中，我國目前棄嬰受害極端案例主要分兩類：其一，棄嬰導(dǎo)致嬰兒死亡或殺嬰案。法理上，嬰兒自脫離母體獨立呼吸后即被視為獨立的生命，如果新生兒產(chǎn)下時系活體，后因棄嬰導(dǎo)致嬰兒死亡的行為在刑法上構(gòu)成故意殺人罪。其二，棄嬰被民間收養(yǎng)后二次受害案。2004年5月，北京市大興區(qū)岳富英夫婦因長期對6年前撿到的養(yǎng)女采用打火機、開水燒燙等手段實施傷害被追究刑事責(zé)任。上述案例經(jīng)媒體曝光后引起社會廣泛關(guān)注。

我國當(dāng)前棄嬰保護(hù)制度缺陷分析

2012年，國務(wù)委員劉延?xùn)|在紀(jì)念中國加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》20周年活動中指出：“作為一個擁有3.1億18歲以下少年兒童的發(fā)展中國家，中國在促進(jìn)兒童發(fā)展方面仍面臨不少困難和挑戰(zhàn)。”②

國家保護(hù)的缺位。按照現(xiàn)代社會國家職能的要求，政府的基本職能包括政治、經(jīng)濟、文化和社會職能四項。其中，包括棄嬰保護(hù)在內(nèi)的兒童福利保障是政府的重要社會職能。以蘭考事件為例，從1986年開始，在蘭考縣人民醫(yī)院門前擺攤的袁厲害收養(yǎng)的棄嬰已超過百名。非法收養(yǎng)的事情已經(jīng)做了26年，蘭考地方政府從未對袁厲害的收養(yǎng)行為實施過有效的國家管理，當(dāng)?shù)?10通常也會在接警后把撿到的棄嬰送到袁厲害家中?；馂?zāi)發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣畢s表示，袁厲害沒有能力、沒有條件收養(yǎng)棄嬰，也沒有辦理相關(guān)手續(xù)。但為什么在長達(dá)26年時間里，上百名孩子并沒有兒童福利機構(gòu)收養(yǎng)，而是由袁厲害等個人來承擔(dān)如此重大的社會責(zé)任？由此觀之，我國棄嬰保護(hù)在以下兩方面的缺位尤為突出：

立法缺位?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》是保護(hù)未成年人的專門法律，規(guī)定了國家機關(guān)、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和成年公民有保護(hù)未成年人的共同責(zé)任。同時，還規(guī)定國家、社會、學(xué)校和家庭應(yīng)當(dāng)教育和幫助未成年人維權(quán)。但無論是《未成年人保護(hù)法》提出“家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、司法保護(hù)”的思路，還是綜合分析評判《婚姻法》、《殘疾人保障法》、《收養(yǎng)法》、《刑法》等其他四部與棄嬰保護(hù)有關(guān)的主要法律，我們都可以發(fā)現(xiàn)，在我國這樣一個具有威權(quán)社會特征的并且具有長達(dá)數(shù)千年國家主導(dǎo)歷史的社會中，在立法方面，除了對棄嬰的保護(hù)宣示性的原則規(guī)定外，都缺少具體可操作的具體職能、程序、處罰細(xì)則規(guī)定。

隨著黨的十八屆三中全會明確提出要建立困境兒童分類保障制度，2014年2月21日，國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》。2014年10月3日，又頒布《關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》，旨在推動行政保護(hù)與司法保護(hù)相銜接，行政保護(hù)與與家庭保護(hù)相協(xié)調(diào)，行政保護(hù)與社會保護(hù)相聯(lián)動的未成年人國家監(jiān)護(hù)制度。2014年12月23日，根據(jù)十八屆三中全會對兒童工作提出的專門要求，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部聯(lián)合制訂并印發(fā)了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，細(xì)化了未成年人保護(hù)法、民法通則等相關(guān)法律規(guī)定，提出了一些新的保護(hù)原則：堅持未成年人最大利益原則；堅持制度創(chuàng)新原則；堅持撤銷監(jiān)護(hù)人資格極為慎重的原則；堅持部門間銜接配合原則；堅持社會力量參與原則?！兑庖姟芬?guī)定有關(guān)單位和個人發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益事件時有舉報義務(wù)，并對公安機關(guān)受理和出警工作作出了具體要求，規(guī)定了“臨時安置和人身安全保護(hù)裁定”、“申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟”等新的未成年人保護(hù)措施。

上述三部新規(guī)是我國棄嬰保護(hù)立法工作的重大進(jìn)步，但是三部新規(guī)的立法層面還較低，具體措施需要還通過實踐檢驗。因此，還需要由全國人大及其常委會在進(jìn)一步調(diào)研總結(jié)的基礎(chǔ)上，通過人大立法的形式統(tǒng)籌棄嬰保護(hù)工作。

管理機構(gòu)缺位。在我國，雖然很多機構(gòu)都與救助棄嬰相關(guān)，但并沒有一個專門的兒童權(quán)利保護(hù)機構(gòu)，“目前我國98%的縣（市、區(qū)）沒有專門的兒童社會福利機構(gòu)。”③救助站只是一個臨時性的救助機構(gòu)，社會福利院則有嚴(yán)格的入院程序規(guī)定，兩個機構(gòu)都不能完全承擔(dān)棄嬰保護(hù)社會責(zé)任。因此，雖然《未成年人保護(hù)法》規(guī)定人民法院可以在特定情況下根據(jù)有關(guān)人員、單位的申請撤銷其監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格，另行指定監(jiān)護(hù)人。但是，專業(yè)監(jiān)護(hù)機構(gòu)的缺位導(dǎo)致該法條可操作性大大降低，司法實踐中也絕少有撤銷其監(jiān)護(hù)人資格的相關(guān)案例。而參考發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，他們通常都設(shè)立一個專門的兒童福利機構(gòu)解決困境兒童保護(hù)問題，如果發(fā)生父母或者家庭不適合監(jiān)護(hù)兒童的情況，兒童福利機構(gòu)甚至有權(quán)請求剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)。

觀念缺位。保護(hù)兒童是每個公民的法定責(zé)任，根據(jù)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》和我國《憲法》、《未成年保護(hù)法》的規(guī)定，受到保護(hù)和照顧是兒童的基本權(quán)利，是所有機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、監(jiān)護(hù)人和每個成年人的共同責(zé)任，無論這個孩子是否是你自己的孩子。

據(jù)《梁書·武帝紀(jì)下》記載：“凡民有單老孤稚不能自存，主者郡郡縣咸加收養(yǎng)，贍給衣食，每令周足，以終其身。又于京師置孤獨園，孤幼有歸，華發(fā)不匱。”④雖然我國一千多年前就開始出現(xiàn)官辦的育嬰機構(gòu)。但是，在受儒家傳統(tǒng)影響數(shù)千年的中國社會，主流傳統(tǒng)觀念認(rèn)為保護(hù)兒童主要是父母或者家庭的責(zé)任。不僅僅在我國，在受儒家傳統(tǒng)影響的東方國家，類似的倫理悖論都或多或少地存在。2009年，一位韓國牧師在教會圍墻上安裝棄嬰箱，遭到韓國保健福利部的反對。日本也曾為了棄嬰箱引起爭議。2007年，日本九州一家醫(yī)院在圍墻上安裝棄嬰箱，引起電視等媒體的公開辯論。反對人士認(rèn)為此舉將鼓勵年輕父母棄嬰，讓社會的道德淪喪。由此可見，東方國家在兒童保護(hù)的觀念方面還沒有形成社會保護(hù)的普遍責(zé)任意識。

棄嬰的國家保護(hù)措施分析

從社會管理的角度，兒童保護(hù)的終極目標(biāo)是要建立完善兒童福利保障體系和社會救助體系。結(jié)合《中國兒童發(fā)展綱要（2011~2020年）》的要求和目前我國棄嬰保護(hù)現(xiàn)狀，亟待從下列工作入手逐步建立符合我國國情的棄嬰保護(hù)方法與體系。

建立國家主導(dǎo)的棄嬰接收和管理、保護(hù)架構(gòu)。“嬰兒安全島”接收的棄嬰大都是因病而被遺棄。一方面，遺棄嬰兒應(yīng)當(dāng)受到法律的打擊與追究；另一方面，如果一個社會的底線保障制度尚未建立，病殘嬰兒也無法僅僅憑借父母的個體力量予以保障。僅僅依靠嚴(yán)刑峻法來打擊或者依靠道德來說教，不可能解決古今中外一直存在的棄嬰問題。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》規(guī)定的兒童福利制度的架構(gòu)基礎(chǔ)就是要求在家庭和政府之間確立責(zé)任界限，政府在提供支持和保障的同時加強干預(yù)和監(jiān)督。

十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)了在市場的作用歸于市場后，政府的重要作用之一就是加強和優(yōu)化公共服務(wù)，在市場作用所不及的領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的社會管理功能。2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)文要求進(jìn)一步加強改進(jìn)流浪未成年人的救助保護(hù)工作，提出了“堅持源頭預(yù)防和綜合治理”、“堅持國家主導(dǎo)和社會參與”四個基本原則。而“堅持國家主導(dǎo)和社會參與”原則，同樣適用于棄嬰保護(hù)工作。有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分貫徹其精神，從頂層設(shè)計入手，建立國家主導(dǎo)的公安機關(guān)受理報警、社會福利機構(gòu)臨時接收棄嬰、民政部門管理、衛(wèi)生部門協(xié)助的基本架構(gòu)。

普遍建立和規(guī)范管理“嬰兒安全島”?！吨袊嗄陥蟆穲蟮溃?013年12月25日，云南農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院一名大一女生在廁所產(chǎn)下男嬰后，把孩子留在冰冷的地面自己去上課，直到宿管人員聽到哭聲查看，孩子才被送到醫(yī)院。2015年10月15日，內(nèi)蒙古磴口縣一名還在初中就讀的女生把女嬰順產(chǎn)到廁所便池內(nèi)，班主任發(fā)現(xiàn)并報告校方后，才撥打120救護(hù)車將其送往醫(yī)院。

作為社會問題的棄嬰現(xiàn)象，其背后顯然有著無知、偏見或者其它不得不遺棄的復(fù)雜原因。但毋庸置疑，建立“嬰兒安全島”本身就是完善社會救助的一種方式，相對于全面構(gòu)建我國棄嬰保護(hù)最終解決方案而言，先設(shè)立“嬰兒安全島”至少是一種有限的臨時性兜底措施，兩者并不矛盾。“嬰兒安全島”雖然改變不了棄嬰行為，但可以改變遺棄的結(jié)果。對于無法杜絕的棄嬰行為，采取社會性的彌補兜底措施，正是基于生命至上、兒童權(quán)益優(yōu)先的原則，與刑法打擊棄嬰犯罪并行不悖。

建立公民發(fā)現(xiàn)棄嬰的強制報告制度。事實上，即使普遍建立了“嬰兒安全島”，也不能有效解決類似于前文所提到的云南農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院大學(xué)生棄嬰的案例。因此，要救助棄嬰的生命，首先要解決的是保證棄嬰第一時間被發(fā)現(xiàn)的問題。兒童不僅僅是父母的子女，同時也是國家和社會的財富，保護(hù)兒童應(yīng)當(dāng)成為全社會共同承擔(dān)的責(zé)任。因此，需要參考英美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，修改現(xiàn)行立法，建立公民發(fā)現(xiàn)棄嬰的強制報告制度。明確規(guī)定下列人員在發(fā)現(xiàn)或有理由懷疑出現(xiàn)棄嬰的第一時間應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)報警：未成年人的監(jiān)護(hù)人、事實撫養(yǎng)人、看護(hù)人或其他家庭成員；鄰居等與未成年人密切相關(guān)的人；學(xué)校、幼兒園、醫(yī)療保健機構(gòu)及其工作人員；居委會、村委會等基層組織及其工作人員；負(fù)有兒童保護(hù)職責(zé)的社會團體和政府部門及其工作人員；最初發(fā)現(xiàn)棄嬰的公民。如強制報告義務(wù)人拒不報警的應(yīng)當(dāng)給予治安處罰，造成棄嬰死亡或者其它嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)以過失致人死亡罪或相關(guān)罪名追究刑事責(zé)任。

結(jié)語

從2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，到2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，我們可以看到，我國對人權(quán)的司法保障措施愈來愈具體化。而加強棄嬰權(quán)益保護(hù)，既是我國落實“兒童權(quán)益至上原則”承諾的需要，也是全面“增進(jìn)人民福祉”的具體要求。十八屆四中全會決定中特別提到要依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、慈善、社會救助等民生方面，也要求特別關(guān)注婦女兒童、老年人、殘疾人等特殊人群的權(quán)利保障，要求制定和完善包括婦女兒童在內(nèi)的合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)?！?/p>

因此，針對目前我國棄嬰保護(hù)工作中的缺陷，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動由國家機關(guān)主導(dǎo)，各方共同協(xié)作的棄嬰保護(hù)工作，加強源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理相結(jié)合，通過建立健全兒童大病醫(yī)保制度，對殘疾、大病和多胞胎兒童家庭提供福利支持，通過建立健全殘疾兒童免費康復(fù)和特殊教育制度等途徑，努力降低嬰兒出生缺陷發(fā)生率，通過完善棄嬰社會保障體系和社會救助體系，預(yù)防困難家庭兒童因病、因貧遺棄兒童。讓改革開放、社會發(fā)展成果惠及包括棄嬰在內(nèi)的全體人民。

（作者分別為三峽大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，湖北誠昌律師事務(wù)所主任、三峽大學(xué)法學(xué)院兼職教授）

【注釋】

①“‘棄嬰安全島’，想說愛你不容易”，《新消息報》，2014年2月17日。

②“中國加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》20周年活動舉行”，中央人民政府門戶網(wǎng)站，www.gov.cn，2012年11月20日。

③王薔：“如何堵住收養(yǎng)的‘害人漏洞’”，《北京晚報》，2013年1月14日。

④《梁書·武帝紀(jì)下》，上海古籍出版社，1986年。

責(zé)編 /王坤娜