【摘要】由于我國的特殊國情城鎮(zhèn)化之路注定比較艱難，而對于地處邊遠落后、少數(shù)民族聚居的草原牧區(qū)更加艱難。文章以2011年草原生態(tài)補助獎勵機制為背景，查閱文獻，基于草原牧區(qū)的現(xiàn)實情況，在以往研究成果的基礎上，探索性地提出當下我國草原牧區(qū)城鎮(zhèn)化路徑的現(xiàn)實選擇以劃類別、分階段和找特色。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化　城鎮(zhèn)化率　城鎮(zhèn)化路徑　草原牧區(qū)

【中圖分類號】F592　 　 　　【文獻標識碼】A

城鎮(zhèn)化建設在我國是一個難題。主要處于我國西部的草原牧區(qū)，較中東部地區(qū)和農(nóng)區(qū)，其城鎮(zhèn)化建設有其自身的特殊性，更是難上加難。探尋牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設的路徑，對在“新常態(tài)”下我國提高草原牧區(qū)的城鎮(zhèn)化率，促進經(jīng)濟社會的均衡發(fā)展，實現(xiàn)全面小康，保護草原生態(tài)均有著重要意義。

問題提出及文獻簡評

就“城鎮(zhèn)化”、“城市化”這兩個詞，在歐美國家多用“城市化”。近些年，在我國政界、學界這兩個詞使用、出現(xiàn)的頻率非常高，有的作為同義詞使用，有的則認為互為包含關系。筆者認為“城鎮(zhèn)化”與“城市化”在內(nèi)涵上有一定的差別。作為一個動態(tài)概念，“城鎮(zhèn)化”更符合中國國情。鑒于此，文章的標題使用了“城鎮(zhèn)化”而非“城市化”。

關于城鎮(zhèn)化，國際國內(nèi)、國內(nèi)東中西部、農(nóng)區(qū)和牧區(qū)都有共同規(guī)律可循，但由于地理位置、資源稟賦、人文環(huán)境和制約因素的不同，各自的城鎮(zhèn)化建設道路千差萬別。以內(nèi)蒙古為例，城鎮(zhèn)化率，2000年第五次人口普查為42.2%（全國平均水平36.22%），2010年第六次人口普查為55.53%（全國平均水平49.68%），兩次分別居全國第9位、第7位，在西部12個省區(qū)市中居第1位。2013年，自治區(qū)城鎮(zhèn)化率為58.71%，比全國平均水平53.7%高出5.01%，仍然居西部省市區(qū)之榜首。這是自治區(qū)政府正確貫徹執(zhí)行國家城鎮(zhèn)化偉大戰(zhàn)略取得的輝煌戰(zhàn)果，但同時我們還應正視現(xiàn)實。自治區(qū)地域廣闊、東西跨度大、東中西部發(fā)展不平衡、城市數(shù)量少且質量效益低、農(nóng)牧區(qū)面積廣而人口比重大，屬于邊遠落后的少數(shù)民族地區(qū)。面對這樣的現(xiàn)實，須正確看待自治區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展所取得的成績。我們應該清醒地認識到，提高城鎮(zhèn)化率、進行城鎮(zhèn)化建設在我國是個難題，而對于邊遠落后的草原牧區(qū)來說更是一個難上加難的問題。近幾年，在草原牧區(qū)實行的一些新政策，對牧區(qū)城鎮(zhèn)化有著重要影響。正是基于上述因素，筆者嘗試在以往研究的基礎上，就牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設的路徑進行一些相關探索。

對城鎮(zhèn)化相關問題的多維視角的研究正如火如荼地進行著，例如張沛、張占斌等學者①~③的探索工作。然而關于草原牧區(qū)城鎮(zhèn)化的還不多。經(jīng)查閱前些年出現(xiàn)的有2006~2009年戴正、閔文義等④~⑦的《西部民族牧區(qū)城鎮(zhèn)化模式研究》項目系列研究，主要集中在：牧區(qū)城鎮(zhèn)化的意義、特殊性、影響因素；城鎮(zhèn)化與信息化、畜牧產(chǎn)業(yè)化的協(xié)同發(fā)展和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展；城鎮(zhèn)化建設過程中移民定居問題；西部部分省區(qū)少數(shù)民族縣的個案研究。近幾年，主要是內(nèi)蒙古自治區(qū)的一些專家學者對自治區(qū)城鎮(zhèn)化進行了一些或宏觀研究或某一方面的研究。還有特別是厲以寧教授2012年⑧對內(nèi)蒙古赤峰市的調(diào)研成果給人耳目一新之感，為牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設打開了一個新思路。

牧區(qū)城鎮(zhèn)化路徑的現(xiàn)實選擇

劃類別。2010年10月，國家決定在8省區(qū)實施草原生態(tài)補獎機制，科學劃定禁牧區(qū)與草畜平衡區(qū)，相應地農(nóng)牧民享受禁牧、草畜平衡等補助，通過搬遷轉移、就地舍飼圈養(yǎng)和大力發(fā)展現(xiàn)代化家庭牧場、農(nóng)牧民經(jīng)濟合作組織等，結合生產(chǎn)資料補助、技能培訓、發(fā)展觀光旅游等配套措施，使草原得以休養(yǎng)生息、牧民安居樂業(yè)。

一是禁牧區(qū)與草畜平衡區(qū)。禁牧區(qū)域主要分布自治區(qū)的中西部，插花分布于東部盟市的重度退化沙化區(qū)。這些區(qū)域或草原退化嚴重或草原利用過度，亟待草場禁牧使草原得以休養(yǎng)生息。在此區(qū)域嚴禁農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)開發(fā)活動，結合生態(tài)移民、扶貧移民、異地安置和就地就近安置等優(yōu)惠政策，鼓勵牧民搬遷轉移。經(jīng)過一定時間的就地禁牧，結合補獎機制、養(yǎng)老保險和青壯年技能培訓等達到增收目的。

草畜平衡區(qū)主要分布在內(nèi)蒙古自治區(qū)的東部盟市，西部也有小面積分布。這里草原生產(chǎn)力較高，未退化、沙化、鹽漬化，或輕度退化或輕度沙化、鹽漬化。通過實行草畜平衡制度，推行休牧、劃區(qū)輪牧等合理利用制度，配套基礎設施建設，大力發(fā)展現(xiàn)代化家庭牧場和農(nóng)牧民經(jīng)濟合作組織。

二是留居草原牧民與轉移進城牧民。對留居草原牧民，加大基礎設施建設的補貼，建立起以畜牧業(yè)為主導的基礎產(chǎn)業(yè)。加強園區(qū)和飼草料基地住房、棚圈、青貯池和貯草棚等基礎設施建設，改善牧民生產(chǎn)生活條件；堅持“種養(yǎng)結合，以種促養(yǎng)”的原則，形成牧民自愿參與的多元化、多種經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈，如實施種草補貼，鼓勵牧民種植優(yōu)良品種牧草，擴大人工種草規(guī)模，給予牧業(yè)機械、牲畜良種補貼；加強科技支持，強化科技服務體系，對牧戶采用肉羊的胚胎移植、人工授精等先進技術全額或對半給予補貼；扶持引導特色養(yǎng)殖，在享受政策的同時，實行以獎代補⑨。解決禁牧看護工作難、偷牧現(xiàn)象嚴重的問題。完善禁牧看護制度，壯大禁牧看護隊伍，加大宣傳力度，執(zhí)法隊伍定期輪崗換勤，設立草場保護獎勵基金，對禁牧和保護草場好的給予獎勵，對嚴重違反禁牧規(guī)定的散養(yǎng)大戶采取暫停補貼存入基金、專人督辦定期出欄、干部包戶、跟蹤服務等措施，做到獎罰分明。依托獨特的草原資源、文化優(yōu)勢，發(fā)展旅游業(yè)，促進牧民自主創(chuàng)（就）業(yè)。利用草原風光和民俗文化，設立牧家樂旅游發(fā)展基金，用于牧家樂的基礎設施和硬件條件的建設，推進草原風光和民俗旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。建立職業(yè)技能培訓基地，對牧民進行養(yǎng)殖和種植業(yè)的實用技術培訓，提高其勞動就業(yè)技能，特別是對有創(chuàng)業(yè)意愿的牧民進行創(chuàng)業(yè)方面的免費系統(tǒng)培訓。

對轉移進城牧民，建立草原生態(tài)保護補助獎勵的正常增長機制。補貼政策應根據(jù)物價變動，適時調(diào)整補貼標準，如逐年按比例調(diào)整禁牧補貼標準和補貼項目⑩。分類引導、扶持牧民有序就業(yè)。按照年齡，對于年輕人，重點采取考試統(tǒng)招、定向培訓等方式，通過政府組織統(tǒng)一儲備人才、考試錄用或政府與企業(yè)簽訂就業(yè)協(xié)議，出臺優(yōu)惠辦法，提供就業(yè)機會和平臺；對于40歲以上的，重點引導自主創(chuàng)業(yè)為主，通過培訓多渠道就業(yè)創(chuàng)業(yè)。在職業(yè)培訓基地，分期分批組織牧民參加奶食品、民族服飾制作和民族工藝品加工等專項技能的定向培訓，大力發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，帶動進城牧民就業(yè)增收。

三是推進人口進城工作與提高牧區(qū)市場化程度。第一，推進人口進城工作。提高非農(nóng)人口的占比是城鎮(zhèn)化的基本指標。在內(nèi)蒙古讓牧民進城既充滿有機遇又面臨挑戰(zhàn)，一方面草原生態(tài)脆弱，居住環(huán)境惡劣，國家實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策促使人們離開草原；另一方面人們難以割舍草原，相關制度政策不到位，進城容易留下難。在這樣的背景下，通過戶籍、土地管理制度等方面的改革，草原生態(tài)保護補助獎勵機制等相關政策的完善，牧民進城工作還是能夠大幅推動的。第二，提高牧區(qū)市場化程度。在推進人口進城工作的同時，提高牧區(qū)市場化程度也是城鎮(zhèn)化的一個指標。正如厲以寧所說，“牧區(qū)內(nèi)牧民們初次產(chǎn)品的市場化程度、牧業(yè)產(chǎn)品加工的市場化程度、牧民的生活資料供應的市場化程度以及牧民的生產(chǎn)資料供應的市場化程度，都可以反映牧民參與城鎮(zhèn)經(jīng)濟的程度。”如一些旗縣依托牧業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建立的特色產(chǎn)業(yè)基地、興辦的專業(yè)合作組織，都對提高牧區(qū)市場化程度發(fā)揮著重要作用。

四是牧區(qū)城鎮(zhèn)化推進與新牧區(qū)建設。較農(nóng)區(qū)的城鎮(zhèn)化推進，牧區(qū)的困難更多一些。盡管如此，但城鎮(zhèn)化建設是大勢所趨，更需要中央、地方政府主導，民眾和企業(yè)積極參與，沉下心來，化被動為主動，尤其是當?shù)卣畱茖W合理地編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，利用當?shù)貎?yōu)勢發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，逐步完善基礎設施建設，走出一條有地方民族特色的城鎮(zhèn)化建設道路。

當前，既然牧民在離開草原和進入城鎮(zhèn)兩者之間猶豫難決，而政府在財力不足又難以安排牧民進城的情況下，不如尊重牧民的目前選擇，滿足他們在千百年來賴以生存的草原上生活的愿望，合理進行改造或集中性規(guī)劃，擴大安全水、道路、廣播、電視、網(wǎng)絡、文化室和衛(wèi)生室等的覆蓋面，增強牧業(yè)綜合生產(chǎn)能力，完善牧區(qū)公共服務體系建設，提高牧民生活質量，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，推進新牧區(qū)的建設。

分階段。一是做好前期基礎工作。城鎮(zhèn)化建設須做好前期戶籍管理、土地管理和社會保障制度等一系列工作，否則該項工作難以推進。近些年，一部分牧區(qū)居民進入城鎮(zhèn)，或跟隨成年子女生活、或陪同子女讀書、或進城務工，但往往不會輕易放棄土地草（牧）場的經(jīng)營權。第一種情況通常通過有償或無償轉讓的形式長期讓別人經(jīng)營，而第二、三種情況依然把土地作為生活的最后保障，游離于城鄉(xiāng)之間。在以往相關項目的調(diào)研中了解到，有相當一部分牧民有著在城鎮(zhèn)生活但無事可干那種被邊緣化的親身體驗，牧民“想進城而又不敢進城”的思想普遍存在。因而當前，即使有些地方城鎮(zhèn)化率漂亮的數(shù)字提升了，但進城農(nóng)牧民不放棄土地的情況普遍存在。面對城鎮(zhèn)化建設的大潮和現(xiàn)實處境，中國的農(nóng)牧民們在留居、進城兩廂權衡下，相當一部分人要么留居過著熟悉的傳統(tǒng)生活、要么進城但保留自己土地（草牧場）的承包經(jīng)營權。在對未來預期不確定的前提下，他們往往把土地（草牧場）作為自己維持生計的根本保障。對于千百年來依靠放牧養(yǎng)家的牧民來說，“草原就是家”的情結更是深厚。因而，牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設首先應設計戶籍管理制度、土地管理制度、社會保障制度，做好草原生態(tài)保護補助獎勵政策的改革和完善工作，并及時貫徹執(zhí)行，做好這些前期的基礎性工作，然后城鎮(zhèn)化就好推進。

二是先搞示范點后全面推開。我國疆域遼闊，各地發(fā)展不平衡，因地制宜進行城鎮(zhèn)化建設，試點先行非常必要。內(nèi)蒙古自治區(qū)成立最早，東西橫跨長約2400多公里，草原文化鮮明，民族融合度高，資源型經(jīng)濟突出，地廣人稀但城鎮(zhèn)化率高等，在5個自治區(qū)中有一定的代表性，可以考慮作為我國西部草原牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設的試點。在內(nèi)蒙古自治區(qū)，選取東中西部一些典型的大中小城市和鎮(zhèn)，經(jīng)過詳細的調(diào)查，落實方方面面的基本情況，綜合分析其城鎮(zhèn)化建設的效果，然后再全面推開，推廣可復制的成功經(jīng)驗。這實屬必然。

找特色。一是發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)的經(jīng)濟動力，沒有產(chǎn)業(yè)就不會有城鎮(zhèn)。綜合考慮內(nèi)蒙古自治區(qū)牧區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、資源稟賦、草原生態(tài)補獎機制的推進和落實等，做到既能保護草原生態(tài)又可以促進牧民持續(xù)增收，應首先發(fā)展牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化。在原有的基礎上，深度開發(fā)牧業(yè)產(chǎn)品，延長產(chǎn)業(yè)鏈；政府、牧民都要加大畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎設施的投入，改革現(xiàn)有牲畜品種，有的放矢地進行專業(yè)培訓。其次合理發(fā)展能源工業(yè)。應發(fā)揮礦藏資源豐富的優(yōu)勢，合理發(fā)展礦產(chǎn)資源、能源利用，提高資源利用率；同時還要避免亂挖、亂采的混亂局面，進行科學合理的規(guī)劃和管理。第三大力發(fā)展旅游業(yè)。興辦草原蒙古族民族文化產(chǎn)業(yè)，利用內(nèi)蒙古特有的草原風光、歷史文化和民族風情，盡快開展建設景點、設計線路、規(guī)劃項目和打造品牌的系列工作，這是發(fā)展比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中最具優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。

二是提高經(jīng)濟外向度?？梢岳脙牲c：第一，承接東南沿海地區(qū)和國際的轉移產(chǎn)業(yè)，重點發(fā)展承攬加工服務項目的工業(yè)；第二，利用口岸優(yōu)勢，鞏固與蒙古國和俄羅斯的邊境貿(mào)易，大力開發(fā)這兩國的市場。

研究結論和不足

研究結論。草原生態(tài)保護補助獎勵政策，對牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設有著重要的影響。筆者以此為背景，在以已往課題研究成果的基礎上，查閱相關文獻資料，分析牧區(qū)移民、小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村新牧區(qū)的建設情況，探索適宜牧區(qū)的城鎮(zhèn)化建設路徑。研究得出如下結論：

第一，牧區(qū)城鎮(zhèn)化與我國中東部地區(qū)、農(nóng)區(qū)的有共同性，但更有特殊性，且因各地經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦等的不同，表現(xiàn)出不平衡。第二，在牧民進城不易，短期內(nèi)難以實現(xiàn)理想的城鎮(zhèn)化率的情況下，可以退一步先建設新農(nóng)村新牧區(qū)，提高牧區(qū)的市場化水平，提升牧民參與市場經(jīng)濟的程度。第三，實行草原生態(tài)補獎政策的八省區(qū)的情況不同，所轄的牧區(qū)城鎮(zhèn)化的路徑也應不同，可以因地制宜探尋各自的城鎮(zhèn)化建設之路。

總體而言，盡管牧區(qū)城鎮(zhèn)化的推進較農(nóng)區(qū)更為復雜，不過其中既有機遇也有挑戰(zhàn)。就當下，劃類別、分階段、找特色是比較現(xiàn)實的選擇路徑。

研究不足。城鎮(zhèn)化建設在我國是一個全新的課題，尚在探索之中，而對于涉及錯綜復雜問題的牧區(qū)更是一個任重道遠的難題。如何解決農(nóng)牧民的市民化、提高牧區(qū)城鎮(zhèn)化率，更須拿出解決之道，這就要求政府、學界共同努力。但對于這樣一個大課題的研究，仍感覺數(shù)據(jù)資料不豐富、研究內(nèi)容不深入，希望同仁在具體路徑上繼續(xù)深入研究，共同為我國牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設出謀劃策。

（作者分別為內(nèi)蒙古科技大學經(jīng)濟與管理學院副教授，內(nèi)蒙古科技大學經(jīng)濟與管理學院講師）

【注釋】

①張沛：《中國城鎮(zhèn)化的理論與實踐—西部地區(qū)發(fā)展研究與探索》，南京：東南大學出版社，2009年，第76～77頁。

②張占斌，張孝德，樊繼達：《中國新型城鎮(zhèn)化建設研究》，石家莊：河北人民出版社，2013年，第42頁。

③中國（海南）改革發(fā)展研究院：《人的城鎮(zhèn)化—40余位經(jīng)濟學家把脈新型城鎮(zhèn)化》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2013年，第78頁。

④ 戴正，閔文義：“西部民族牧區(qū)現(xiàn)代化、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實選擇—牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設”，《西北大學民族學報》（哲學社會科學版），2006年第6期。

⑤戴正，閔文義：“西部民族牧區(qū)草地畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的途徑—以牧區(qū)城鎮(zhèn)為中心的畜牧業(yè)同心圓圈擴展布局”，《西北大學民族學報》（哲學社會科學版），2007年第6期。

⑥劉巍文，戴正，鄧艾：“西部民族牧區(qū)城鎮(zhèn)化與信息化”，《西北大學民族學報》（哲學社會科學版），2008年第3期。

⑦戴正，閔文義，鄧艾：“對阿拉善盟左旗牧民城鎮(zhèn)化前移意愿的實證分析”，《寧夏社會科學》，2009年第4期。

⑧厲以寧：“牧區(qū)城鎮(zhèn)化的新思路”，《北京大學學報》（哲學社會科學版），2012年第1期。

⑨樊鐵英：“內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化進行研究與發(fā)展趨勢研究報告之—內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化十年來發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及原因”，《內(nèi)蒙古統(tǒng)計》，2013年第3期。

⑩樊鐵英：“內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化進行研究與發(fā)展趨勢研究報告之二—內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化發(fā)展質量評價及發(fā)展思路”，《內(nèi)蒙古統(tǒng)計》，2013年第4期。

責編 /張曉