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《多德法案》背景下美聯(lián)儲監(jiān)管職能及啟示

【摘要】最新出臺的多德法案賦予了美聯(lián)儲“超級監(jiān)管者”職權(quán)。文章通過分析美聯(lián)儲監(jiān)管職能與貨幣政策的對立統(tǒng)一,以及美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作,來介紹美聯(lián)儲監(jiān)管職能改革的最新動態(tài)。最后簡述了美聯(lián)儲監(jiān)管職能改革對于探索完善我國中央銀行監(jiān)管職能的啟示。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)管職能 貨幣職能 監(jiān)管協(xié)調(diào)

【中圖分類號】D913       【文獻標識碼】A

1913年,《聯(lián)邦儲備法案》(Federal Reserve Act,簡稱FRA)在國會得以通過,該法案設(shè)立了美國歷史上真正的中央銀行(美聯(lián)儲),成立至今,發(fā)揮著不可替代的作用。

美聯(lián)儲監(jiān)管職能制度變遷

《多德法案》前美聯(lián)儲的監(jiān)管職能。美聯(lián)儲作為央行,自成立百余年來,一直秉持著貨幣職能與監(jiān)管職能于一身的角色定位,并且大力擴張監(jiān)管權(quán)限,增強監(jiān)管職能。根據(jù)《聯(lián)邦儲備法案》規(guī)定,所有美聯(lián)儲成員銀行均納入美聯(lián)儲監(jiān)管職權(quán)范圍。所謂成員銀行,即是指在聯(lián)邦體制下,以聯(lián)邦法律為注冊依據(jù)的國民銀行,以及通過申請批準的以各州法律為注冊依據(jù)的州法銀行。除此,美聯(lián)儲還肩負傘型監(jiān)管職能。根據(jù)美國法令,金融控股公司原則上不能經(jīng)營多項金融業(yè)務,只能通過設(shè)立子公司,以股權(quán)控制的方式開展各項高收益的金融業(yè)務,一般稱為“傘型模式”。①那么,為監(jiān)管這種傘型模式,美聯(lián)儲經(jīng)授權(quán)成為監(jiān)管機構(gòu)的領(lǐng)頭羊,主要負責日常監(jiān)管、信息披露和提出經(jīng)營改進措施,履行傘型監(jiān)管職能。

《多德法案》中美聯(lián)儲的監(jiān)管職能。2008年金融危機后,美國為重建金融體系,加強金融監(jiān)管,通過了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》(以下簡稱《多德法案》)。其改革的重點之一便是將美聯(lián)儲打造成“超級監(jiān)管者”,主要包括四個層面:第一,擴大宏觀審慎監(jiān)管職能。參考《多德法案》第一百六十七條規(guī)定,美聯(lián)儲在FSOC的要求下對非銀行金融公司和銀行控股機構(gòu)行使如下權(quán)力:限制或禁止其兼并收購行為;限制其出售特定的金融產(chǎn)品等。第二,調(diào)整微觀審慎監(jiān)管職能。即總注冊資本在500億美元以上的銀行控股機構(gòu)及其分支機構(gòu),外國銀行控股機構(gòu)及其分支機構(gòu),儲蓄貸款公司及其分支機構(gòu),外資儲蓄貸款公司及其分支機構(gòu),并授權(quán)規(guī)定如何監(jiān)管儲蓄貸款公司、銀行控股機構(gòu)有關(guān)州銀行的立法。第三,加強消費者的金融保護。參考《多德法案》第十章規(guī)定,在美聯(lián)儲下設(shè)立消費者金融保護局,統(tǒng)一行使保護消費者金融服務的職能。由此,結(jié)束了原來多家監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管卻無人擔責的問題。第四,聯(lián)儲內(nèi)部治理監(jiān)管。為了提升監(jiān)管的真實度需要管理好美聯(lián)儲內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),法案設(shè)立了監(jiān)管副主席制度,即由美國總統(tǒng)直接任命一名美聯(lián)儲副主席,作為美聯(lián)儲成員對美聯(lián)儲內(nèi)部進行監(jiān)督和管理,并定期向國會提交報告。

美聯(lián)儲監(jiān)管職能與貨幣職能的沖突及共融

監(jiān)管職能與貨幣職能的沖突。貨幣政策在社會經(jīng)濟健康發(fā)展和國際地位等方面有著基礎(chǔ)地位,一旦貨幣政策目標被弱化,可能導致美國實體經(jīng)濟受到極大沖擊。因此,美聯(lián)儲在行使監(jiān)管職能保證監(jiān)管有效性的同時,保證貨幣政策的有效執(zhí)行是一個亟待解決的問題。具體而言:

第一,貨幣職能的重要性可能影響監(jiān)管職能效用。作為央行的美聯(lián)儲,既要履行貨幣職能,保證物價穩(wěn)定,實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)固發(fā)展;又要履行監(jiān)管職能,關(guān)注金融機構(gòu)的風險投資活動,降低經(jīng)營風險,保障金融機構(gòu)的經(jīng)營安全。兩種職能存在一定的緊張關(guān)系,美聯(lián)儲將在未來的職權(quán)行使過程中遇到不小的麻煩。如其為實現(xiàn)低失業(yè)率和高經(jīng)濟增速等一些重要貨幣政策時,需要降低金融監(jiān)管的標準,可能無法達到監(jiān)管目的。

第二,貨幣職能和監(jiān)管職能的對立增加金融機構(gòu)的道德風險。作為央行的美聯(lián)儲,其基礎(chǔ)職能之一就是保證經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。因此,當銀行業(yè)因某些原因使公民對其產(chǎn)生不信任而向其擠兌,各家銀行出現(xiàn)資金流動性困難而面臨破產(chǎn)的局面時,美聯(lián)儲將會“不顧一切”地出資救助,充當“最后貸款人”的角色,從而防止社會不穩(wěn)定。但是美聯(lián)儲的“不顧一切”卻違背了其監(jiān)管職能,使得這些金融機構(gòu)不但不會去反思自己的經(jīng)營失職,反而挑戰(zhàn)更高風險的業(yè)務來試圖彌補巨額虧損,這就推使道德風險異常尖銳。

第三,貨幣職能和監(jiān)管職能的矛盾可能使美聯(lián)儲選擇自身利益最大化。雖然理論上美聯(lián)儲需要對美國國會負責,但事實上美聯(lián)儲僅需負“程序性責任”,其基本不受國會的影響,美聯(lián)儲是一個事實上獨立于政府、國會的組織機構(gòu)。美聯(lián)儲的性質(zhì)是具有法定貨幣、監(jiān)管職能等于一體的私人企業(yè),至于到底是誰擁有美聯(lián)儲,百年來一直是個迷。從1913年《聯(lián)邦儲備法案》給予美聯(lián)儲發(fā)行貨幣、監(jiān)管銀行的基本職權(quán),到1999年美國《金融服務現(xiàn)代化法案》賦予其包羅萬象的權(quán)利。根據(jù)美國憲法,即使是一個非政府機構(gòu),只要立法上決定給與其貨幣職權(quán)和監(jiān)管職權(quán),它就可以以政府名義行使法定職能。但是,美聯(lián)儲由于貨幣職能與監(jiān)管職能的天然矛盾,加之其追求股東利益最大化的趨利性,使得這種矛盾在1970年后開放的經(jīng)濟環(huán)境下發(fā)展到了頂峰,成為金融危機爆發(fā)的主要根源之一。②

監(jiān)管職能與貨幣職能的共融。美聯(lián)儲的貨幣職能與監(jiān)管職能似乎有著天然矛盾。但是,事物都有兩面性,美聯(lián)儲的貨幣職能與監(jiān)管職能在某些方面又能共融,相互促進。首先,監(jiān)管職責之信息管理義務有助于制定貨幣政策。美聯(lián)儲依監(jiān)管職能獲取的管理信息,恰恰是美聯(lián)儲應對風險、保證金融穩(wěn)定的信息基礎(chǔ)。尤其是及時性信息,有助于美聯(lián)儲及時、準確地掌握金融機構(gòu)的流動性需求,以及遇到的困難,并為此制定可行的貨幣政策和救助計劃。其次,監(jiān)管職責之風險評估義務有助于制定貸款利率。美聯(lián)儲憑此能夠更準確地評估受求助金融機構(gòu)的實際狀況和物品價值,貸款利率只有緊跟市場化的步伐,逐步放開銀行信貸管制,讓資金價格實現(xiàn)市場化,才能更好地行使最后貸款人義務,保證央行貸款的穩(wěn)定性。③

美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)間監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)

協(xié)調(diào)美國金融監(jiān)管機構(gòu)的嘗試。早期,由聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會,負責協(xié)調(diào)全國各個監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管職責。自21世紀開始,金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展迅速,導致美國金融監(jiān)管形成了相對分散的發(fā)展趨勢,根據(jù)《金融服務現(xiàn)代化法案》的規(guī)定形成了傘式監(jiān)管和功能監(jiān)管并存的監(jiān)管模式,聯(lián)邦政府和州政府都將能行使金融監(jiān)管職能。對于同時從事銀行、證券等交叉業(yè)務的金融控股公司由美國美聯(lián)儲作為傘式監(jiān)管人負責該公司的綜合監(jiān)管,由各功能監(jiān)管人針對其所經(jīng)營業(yè)務的種類實施具體的功能監(jiān)管。傘式監(jiān)管機構(gòu)者與功能監(jiān)管機構(gòu)通過密切的溝通、配合,建立起實施有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

關(guān)于協(xié)調(diào)監(jiān)管主體。美國金融監(jiān)管主體分聯(lián)邦一級和地方(州)一級,一部分監(jiān)管權(quán)由聯(lián)邦一級監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一行使,一部分監(jiān)管權(quán)由各州自行行使,還有一部分由中央地方聯(lián)合行使監(jiān)管權(quán)。如美國對銀行業(yè)實行雙線多頭監(jiān)管;對證券業(yè)實行全國范圍統(tǒng)一監(jiān)管;對保險業(yè)實行各州自行分散監(jiān)管。此外,美國還成立了由美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、儲備性金融機構(gòu)監(jiān)管局等聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)組成的監(jiān)管協(xié)調(diào)性組織聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會,負責制定和修改全國統(tǒng)一的監(jiān)管原則,并協(xié)調(diào)聯(lián)邦一級和地方一級監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則。該委員會主席一職則由各成員機構(gòu)負責人依次擔任。

關(guān)于協(xié)調(diào)監(jiān)管方式。聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會信息采集與分享制度:制定頒發(fā)統(tǒng)一的表格和規(guī)定,對各監(jiān)管機構(gòu)信息收集和分享進行明確分工和合作。一定條件下,各監(jiān)管機構(gòu)有信息資料共享和協(xié)助對方進行信息采集的義務。聯(lián)邦金融機構(gòu)檢查委員會監(jiān)管檢查制度:各監(jiān)管機構(gòu)按照各自職能對監(jiān)管對象進行單獨或合作檢查,其中檢查協(xié)調(diào)各機構(gòu)工作的職權(quán)由委員會統(tǒng)一行使。如果監(jiān)管機構(gòu)在行使自身監(jiān)管職權(quán)時涉及另一監(jiān)管機構(gòu)職權(quán)領(lǐng)域,應做到事先一致同意。即為了避免法律沖突帶來的監(jiān)管重疊,不同監(jiān)管機構(gòu)應當在各自法律要求下對監(jiān)管重疊部分進行協(xié)商監(jiān)管,以達到監(jiān)管和諧有效。

法案下美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)工作例舉。多年來美國一直實行多頭雙線的金融監(jiān)管體制,在《多德法案》改革后這種分散監(jiān)管體制得到了加強,但這與統(tǒng)一監(jiān)管還是有很大的不同?!抖嗟路ò浮犯母锖蟮拿缆?lián)儲被稱為超級監(jiān)管者,但不是唯一監(jiān)管者,它在行使某些特定職權(quán)時需要財政部等部門同意或者和其他監(jiān)管機構(gòu)共同決定才能執(zhí)行。美聯(lián)儲與其他監(jiān)管機構(gòu)合作監(jiān)管的具體規(guī)定主要有:

第一,新設(shè)金融穩(wěn)定委員會。主要負責協(xié)調(diào)各成員機構(gòu)之間的合作監(jiān)管工作,負責鑒定哪些金融機構(gòu)具有“系統(tǒng)重要性”,識別和監(jiān)控金融系統(tǒng)中出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險等。為能更好地協(xié)調(diào)各監(jiān)管機構(gòu)的合作監(jiān)管工作,該委員會吸收的10位正式成員中除了任主席的財政部部長和一位由總統(tǒng)任命而經(jīng)參議員批準的有保險專業(yè)知識的獨立人士外,其余8位是美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司等和證券交易監(jiān)督委員會、商品期貨交易委員會、聯(lián)邦住房金融局、美國信用社管理局、消費者金融保護局的負責人。為了加強金融監(jiān)管機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)性,該委員會還吸收五位無投票成員,分別來自聯(lián)邦公報局、聯(lián)邦保險辦公室以及各州的銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。

第二,優(yōu)化美聯(lián)儲防范系統(tǒng)性風險職責之殤。根據(jù)《多德法案》第一章規(guī)定,單獨成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會負責系統(tǒng)性風險的識別與監(jiān)管,足見對政府系統(tǒng)性風險重要性的強調(diào)。《多德法案》同時賦予其較大的職權(quán),委員會在認定大型綜合性金融機構(gòu)可能給金融穩(wěn)定帶來系統(tǒng)性影響的情況下,可向美聯(lián)儲提出加強對該機構(gòu)監(jiān)管的建議。在極端情況下,獲得金融穩(wěn)定委員會2/3票數(shù)后還可以批準給予美聯(lián)儲拆分大型復雜金融機構(gòu)的權(quán)力?!抖嗟路ò浮愤€在財政部下新設(shè)金融研究辦公室,負責采集各項金融數(shù)據(jù)并進行統(tǒng)計分析,對金融市場的穩(wěn)定性等現(xiàn)狀進行評估,并單獨向國會提交年度評估報告。

第三,美聯(lián)儲將和聯(lián)邦存款保險公司擔負破產(chǎn)清算程序之責。在經(jīng)歷投資銀行貝爾斯登和雷曼兄弟無序破產(chǎn)和保險巨頭美國國際集團“大而不能倒”的教訓后,法案規(guī)定建立一個有序破產(chǎn)清算制度,結(jié)束“大而不能倒”的現(xiàn)象。法案賦予財政部和聯(lián)邦存款保險公司等在緊急情況下接管即將破產(chǎn)的大型金融機構(gòu)的權(quán)力以及由美聯(lián)儲將和聯(lián)邦存款保險公司共同負責破產(chǎn)清算程序。

美聯(lián)儲監(jiān)管職能變革啟示

作為美國央行的美聯(lián)儲,其監(jiān)管職能改革對我國中央銀行的職能具有重要的影響和啟示意義。美國作為世界金融業(yè)老大,有著最發(fā)達、最健全的金融市場,不過其監(jiān)管體制存在著諸多體制缺陷:“多如牛毛”的監(jiān)管機構(gòu)、“沒幾個人徹底了解”復雜體系、監(jiān)管協(xié)調(diào)機制不夠健全等。但此次法案對美聯(lián)儲監(jiān)管職能的改善,尤其是維護經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展層面,以及危機化解能力,還是可以對我國的央行監(jiān)管機能改進予以啟示。

首先,央行應加強協(xié)同合作。類比美聯(lián)儲,央行兼具監(jiān)管職能,對穩(wěn)定金融市場、貫徹貨幣政策具有現(xiàn)實意義。但面對我國剛剛將監(jiān)管職能脫離央行的法律實情,再談恢復央行監(jiān)管職能顯然是天方夜譚。鑒于此,央行與其他金融機構(gòu)之間可以建立信息共享機制和多邊共同協(xié)商機制。只是,由于缺乏法律的強制性規(guī)定,央行進行金融監(jiān)管之路舉步維艱,也導致其執(zhí)行貨幣政策困難重重。故此,有必要在“三會”之上建立一個統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu),并加強該機構(gòu)與央行之間的協(xié)調(diào)合作。從而實現(xiàn)信息共享,達到預防金融風險的目的。

其次,混業(yè)經(jīng)營并不等同混業(yè)監(jiān)管。美國針對金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營并未從立法上確定混業(yè)監(jiān)管模式,只是變相的實行傘式監(jiān)管和功能監(jiān)管并存的監(jiān)管模式。即使《多德法案》擴大了美聯(lián)儲的監(jiān)管職權(quán),也并非任意行使??v觀美國的制度歷史,監(jiān)管效率的高低并不取決于一個全能甚至唯一的監(jiān)管者,而在于監(jiān)管機構(gòu)之間的信息搜集與共享制度化、監(jiān)管手段行使規(guī)范化、監(jiān)管程序合法化等。

目前,我國銀行業(yè)、保險業(yè)與證券業(yè)等機構(gòu)有向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的趨勢。從國內(nèi)環(huán)境來看,光大、中信成為綜合化經(jīng)營的金融集團,旗下的銀行、證券、保險正逐步開展業(yè)務交流。這在一定程度上標志著我國已開始邁入混業(yè)經(jīng)營時代。從國際環(huán)境來看,中國加入WTO以來,外資金融機構(gòu)大量涌入中國,開始從事混業(yè)經(jīng)營活動。因此從長遠發(fā)展的眼光來看,我國金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營已是大勢所趨。面對這種情況,借鑒美國的做法,我國不一定要對目前已經(jīng)形成的分業(yè)監(jiān)管模式進行大刀闊斧的改革,而只需確立一個像央行這樣的牽頭機構(gòu),利用傘型監(jiān)管模式,讓它在各個監(jiān)管機構(gòu)之間加強信息共享、監(jiān)管合作,使我國金融業(yè)在混業(yè)經(jīng)營環(huán)境下也能健康、有序發(fā)展。

第三,把握金融監(jiān)管尺度,發(fā)展我國金融業(yè)。與美國金融業(yè)相比,我國金融業(yè)發(fā)展較為滯后,究其根源,主要是中美監(jiān)管原則的差異。中美監(jiān)管原則可謂存在本質(zhì)不同。在防范金融風險的原則態(tài)度上,中國通過嚴格控制金融機構(gòu)的市場準入、業(yè)務范圍和業(yè)務活動來預防風險;美國則盡可能減少對金融機構(gòu)各種限制。在監(jiān)管水平上,中國監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管工作相當粗放,監(jiān)管水平較低;美國監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管工作非常細致,監(jiān)管水平很高。也正是如此,美國才得以成為世界為數(shù)不多的金融監(jiān)管最為嚴格和深入而金融活動卻又最為活躍的國家。反觀中國,在嚴格控制金融市場風險的監(jiān)管模式下,金融領(lǐng)域缺乏真正的競爭,金融業(yè)務發(fā)展滯后。在競爭嚴重不足的金融業(yè),隱藏著巨大的金融風險。

因此,對我國金融監(jiān)管原則的反思和調(diào)整已迫在眉睫。在對我國金融監(jiān)管立法的過程中必須考慮兩大基本價值:金融安全和金融效益。這兩大基本價值之間是對立統(tǒng)一的關(guān)系。如果一味追逐金融效益而不顧金融安全,這無疑是飲鴆止渴;但迷信金融安全忽視金融效益也等于因噎廢食。從立法形式而言,我國金融監(jiān)管制度過分強調(diào)金融安全,而對金融效益有所忽視。我們應借鑒美國監(jiān)管體制,以金融安全與金融效益的有機統(tǒng)一為目標,全面改革金融監(jiān)管制度,努力建立具有我國特色的、安全的、高效的金融監(jiān)管制度。

郎咸平曾說,一個企業(yè)經(jīng)受過金融危機的考驗才能強大起來,一個監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)歷過金融危機的洗禮才能應對下一場更嚴峻的金融危機。④經(jīng)過2008年金融危機洗禮的美聯(lián)儲,在金融監(jiān)管法案改革后變得成熟,也為我國探索完善中央銀行的監(jiān)管職能給予諸多啟示。

(作者為西南政法大學民商法學院博士研究生)

【注釋】

①黃庭:“從美國傘型監(jiān)管體制看我國金融監(jiān)管體制發(fā)展方向”,《西部論壇》,2004年第67期,第87~90頁。

②巫文勇,張慧萍:“從美聯(lián)儲角色定位看美國金融監(jiān)管制度改革”,《理論探索》,2009年第6期,第79~90頁。

③馬平:“影子銀行風險監(jiān)管問題與對策”,《人民論壇》,2014年第464期,第76~78頁。

④郎咸平:《郎咸平說:誰都逃不掉的金融危機》,北京:東方出版社,2008年,第3~4頁

責編 /于巖(實習)

[責任編輯:張蕾]
標簽: 美聯(lián)儲   多德   法案   職能   監(jiān)管