【摘要】我國進入社會轉(zhuǎn)型期后，利益分配與結構變動使得社會矛盾更加激烈，而且由于權力救濟制度不健全，致使這些矛盾和沖突不斷累積并惡化。在此背景下，基層信訪制度的構建就顯得尤為重要。通過完善基層信訪制度能夠較快速地實現(xiàn)上下溝通，滿足社會大眾話語表達與權利救濟的需要。

【關鍵詞】信訪制度　基層信訪　完善對策

【中圖分類號】D632.8　　 　　　【文獻標識碼】A

信訪制度是我國民主政治的一部分，而基層信訪制度是其中的重中之重，它為黨和政府同基層群眾之間的溝通搭建了橋梁，具有化解社會矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定的作用。但在進入新時期之后，我國基層信訪制度卻出現(xiàn)了不少問題，這也給構建和諧社會帶來阻礙，因此，基層信訪制度的改革勢在必行。

完善基層信訪制度的意義

首先，建設基層信訪制度能夠加強政治溝通，促進社會穩(wěn)定。我國基層信訪制度已經(jīng)成為黨政機關與群眾聯(lián)系的中間橋梁。一方面，政府通過基層信訪制度能夠收集民情民意；另一方面，群眾通過黨政機關對信訪活動的回復和處理也能夠得知國家的政策方針。雙方通過這一渠道溝通，及時將矛盾化解在可控范圍內(nèi)，從而維護社會穩(wěn)定。

其次，信訪制度是公民權利救濟的一種方式，有利于完善公民的利益表達機制。新中國成立之初，我國民主機制尚不完善，社會大眾很少有渠道來參與公共事務管理，于是人們開始通過信訪活動來向黨和政府建言獻策，在這一過程中，信訪制度逐步成為一項民主制度和權利救濟機制。信訪制度的存在讓那些權利受到侵害的群眾能夠通過信訪程序獲得補償，這是一個權利救濟的過程。在我國，盡管信訪制度并非法律意義上的矛盾解決機制，但卻已經(jīng)成為一種重要的糾紛解決渠道，得到廣大人民群眾的信賴。

最后，基層信訪制度還有利于實現(xiàn)公民的監(jiān)督權。缺乏監(jiān)管的權力必然導致腐敗，盡管我國設立了人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督方式，但這些監(jiān)督是自上而下的和黨政機關的內(nèi)部監(jiān)督，這種自身監(jiān)督自身或互相監(jiān)督的方式很可能導致效率低下或監(jiān)督不嚴格的問題。因此，信訪的監(jiān)督功能便更加凸顯，這一制度為群眾監(jiān)督黨和政府提供了渠道，是一種自下而上進行監(jiān)督的方式，是人民民主權利對公權力的監(jiān)督和約束。長期以來，我國都將信訪視為反對官僚主義、反腐敗的重要手段，信訪制度起到了促進權力機關廉潔用權的作用。

基層信訪制度的建設成就

信訪制度是我國一項獨具特色的社會制度，它的產(chǎn)生與發(fā)展都與中國社會的現(xiàn)實狀況以及歷史習俗有關。在確立社會主義制度之后，信訪制度已經(jīng)成為我國公民的一項權利，是其參與社會公共事務管理，維護自身利益的重要途徑，也是社會主義民主的體現(xiàn)。

新中國成立后，為了解決人民內(nèi)部矛盾，我國設立了信訪制度，并將之定義為人民的民主權利。1951年，國家政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民來訪工作的決定》，其中規(guī)定國家相關機關開設信訪機構，并在人員與機構配置上逐步完善。1963年，國務院再次發(fā)布了《關丁加強人民來信來訪工作的通知》，要求黨政機關開設信訪機構，并配備專職的人員，自此我國形成了較為完整的信訪工作體系。文革期間，國家黨政機關大都處于半癱瘓甚至是癱瘓的狀態(tài)，信訪機構也是如此。直到1972年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、解放軍總政治部等聯(lián)合發(fā)布了《關于加強信訪工作和維護首都治安的報告》，重提信訪工作的重要性，自此我國又逐步恢復了信訪機構。

改革開放后，我國的政治、經(jīng)濟以及社會形勢發(fā)生了新的變化，信訪制度也隨之做出調(diào)整。1980年，我國頒布了《關于維護信訪工作秩序的幾項規(guī)定》，在文件中對信訪工作人員以及對上訪人員也提出要求，要求工作人員要認真對待信訪工作，而上訪人員也應遵守法律法規(guī)。1995年，我國頒布了《信訪條例》，信訪工作自此進入法制化軌道。

進入21世紀后，我國確立了構建和諧社會的發(fā)展目標，這也對我國的信訪制度建設提出了新要求。2006年，黨的十六屆六中全會要求信訪工作能夠協(xié)調(diào)各方利益、妥善處理社會矛盾，由此可見，做好信訪工作是社會和諧的基礎。2007年，全國第六次信訪工作會議公布了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，再次強調(diào)信訪工作在構建和諧社會中的重要地位。在這一時期我國的基層信訪制度得到進一步完善，國家層面對信訪工作的接訪、督辦等環(huán)節(jié)制定了工作細則，地方為落實中央政策也出臺了配套政策和制度，從而形成了較為完善的信訪工作制度體系。2008年，我國又頒布了《關于違反信訪工作紀律處分暫行規(guī)定》，強調(diào)了信訪工作的責任性。在具體的信訪工作中，相關部門也根據(jù)時代的進步而不斷改進工作方式，如公開信訪信箱、電話、開放網(wǎng)上信訪等，保障我國信訪工作的多層面開展。

基層信訪制度存在的問題

基層信訪機構權輕責重，信訪處理效率與能力都不高。在信訪機構建設中，盡管基層信訪機構的權力有限，但大量的信訪接待工作首先由基層信訪機構接手，這導致基層信訪機構任務重、責任大。據(jù)統(tǒng)計，自1993年，我國的信訪數(shù)量增速每年高達20%，1995年我國縣級以上信訪機構的接待量近500萬件，但到2000年，這一數(shù)字已經(jīng)上漲為1000多萬件?？h級以上信訪工作受理的案件中，部分為越級信訪，通常這部分信訪會再次轉(zhuǎn)交到縣區(qū)級信訪機構，這也加大了基層信訪機構的工作量，且超出了其承受能力。除此之外，基層信訪機構還存在效率低的問題，這使得很多上訪者的要求難以獲得及時滿足，又導致上訪者越級上訪，形成一個惡性循環(huán)。而且基層信訪工作的質(zhì)量也有待提高，一些問題的解決結果并不能讓信訪者滿意，一份調(diào)查顯示，信訪者中只有12.5%認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦能夠解決問題，市信訪局與省信訪局的這一數(shù)據(jù)更低，分別為1.8%和5.4%，而認為國家信訪局能夠解決問題的比例占到35.7%，由此可見，基層信訪機構解決問題的能力有限。

基層信訪機構職能設置交叉，削弱了機構運作成效?，F(xiàn)有的信訪制度導致信訪機構設置條塊分割，缺乏統(tǒng)一的領導和組織。以基層區(qū)縣的信訪機構設置為例，其一般是由當?shù)卣忘h委聯(lián)合成立信訪機構，一方面它要接收鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信訪事項，另一方面它也要接收上級轉(zhuǎn)交過來的越級信訪案件。因此，區(qū)縣信訪機構工作十分繁重，但由于缺乏實際決定權，信訪案件一般是通過有關部門協(xié)調(diào)來解決，這使得基層信訪機構在整個信訪體系中壓力較大。而且基層信訪機構內(nèi)部職能交叉，各個部門間存在互相推諉的問題，如信訪機構的接待科有收集、整理信訪信息的職能，而信訪機構的綜合信息科同樣有信訪信息的收集、整理和反饋職能。這種職能重疊既會浪費信訪機構的資源，又可能出現(xiàn)兩個部門互相推卸責任的現(xiàn)象，都會影響信訪案件的解決效率，最終削弱整個機構的運作成效。

責任追究機制不合理。我國的《信訪條例》明確規(guī)定要將信訪工作績效作為公務員的考核內(nèi)容之一，建立了信訪工作責任制。但在具體實踐中，這種責任追究制并沒有得到很好的落實。這其中有現(xiàn)實的制約因素，如很多信訪案件涉及多個部門主體，因此很難確定責任主體；而且基層信訪機構權力有限，很難對其他工作部門進行追究。此外，為了落實信訪責任追究制度，很多地方采取了較為極端的措施，如將上訪規(guī)模與地方官員的政績相聯(lián)系，地方出現(xiàn)大規(guī)模的連續(xù)上訪便要追究領導責任，有的省市為了控制進京的信訪數(shù)量，便建立了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到市省的責任追究機制，而這種責任追究主要是為了降低信訪數(shù)量。這樣信訪責任追究制實際上束縛了基層信訪工作的開展。

終結機制不健全。在基層信訪工作中，盡管信訪部門對一些信訪案件做出處理，但信訪者往往并不滿意處理結果，繼續(xù)越級上訪，導致基層信訪案件難以終結。這主要有三個方面的原因：一是信訪機構各部門相互推諉責任；二是處理結果不能滿足信訪者的要求，引發(fā)繼續(xù)上訪；三是信訪機構處理不嚴謹，敷衍了事，從而引發(fā)新的矛盾。

基層信訪制度出現(xiàn)問題的原因

基層信訪機構功能定位不明確。長期以來，我國都將信訪工作定義為黨聯(lián)系群眾的渠道手段，是公民的利益表達機制，而非是具體解決群眾糾紛和矛盾的工具。因為在一個法制較為完善的國家，公民應該有充足的法治渠道去表達自己的利益訴求，維護自身的合法權益，而不需要信訪這樣的非常規(guī)手段來維護自身權益，從理論上看，信訪機構僅僅是起到上傳下達的作用。但在目前的信訪實踐中，信訪制度被公眾看作是維護自身合法權益的重要渠道，當這種訴求不斷增多之后，信訪機構在具體的工作中承擔起了解決矛盾和問題的功能，但根據(jù)相關規(guī)定，信訪機構的權利有限，這實際上是基層信訪機構功能的錯位。

信訪制度缺乏法律保障。目前，我國僅有一部《信訪條例》來規(guī)范信訪活動，作為行政法規(guī)顯然不具備強有力的約束力，且在強制執(zhí)行和可操作性上存在不足。盡管目前信訪被群眾賦予較大期望，但信訪權并沒有被作為一種公民權利而寫入憲法之中，我國的信訪制度在法律層面處于弱勢地位。即便是在基層的地方性法規(guī)或文件之中，對于信訪的規(guī)定也十分混亂。信訪制度法律地位不明確，人民信訪權利難以得到法律保障，這導致很多信訪案件被隨意處理。而且正因為法律規(guī)定的不明確，很多信訪者都將信訪看作是解決糾紛的主要渠道，造成信訪案件數(shù)量的巨大，而且一旦信訪機構不能解決群眾的糾紛問題，還可能引發(fā)群眾不滿，影響社會穩(wěn)定。

信訪機構與其他部門銜接不合理，運作效率低下。信訪機構是一個上傳下達的渠道，而非糾紛解決機關，因此我國在《信訪條例》中明確規(guī)定，信訪機構不能受理那些可以通過司法或行政途徑解決的案件。但在具體的信訪工作中，信訪者卻不論性質(zhì)，一律選擇上訪途徑。一方面與信訪者本身對于國家法律政策認識不足有關，另一方面也與我國的行政、司法救濟渠道不暢，不能滿足群眾需求有密切關系。行政救濟本身程序復雜，且整個過程耗時長、效能低下，在行政訴訟領域也存在成本高的問題，這對于基層群眾來說難以承擔時間和物質(zhì)成本，而且由于行政訴訟的審理缺乏獨立性，也很難保證訴訟結果的公正性。司法救濟既有成本高的問題，又難以避免司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。因此，兩種救濟方式的不足導致群眾不得不用信訪的方式維護自身合法權益。

基層信訪隊伍建設制度不完善。我國并沒有制定關于人員進入信訪系統(tǒng)的專門規(guī)定，基層信訪工作者大都是從別的部門調(diào)入，專職化程度不高，整個信訪工作隊伍缺乏穩(wěn)定性，這導致信訪人員很難系統(tǒng)接受專業(yè)的信訪知識培訓，也沒有信訪工作經(jīng)驗積累。另外，我國信訪工作人員整體素質(zhì)不高，信訪工作人員需要具備法律法規(guī)以及國家政策等方面的知識，盡管目前有些地方對信訪工作人員進行了這方面的培訓，但培訓次數(shù)較少且時間短，很難全面提高信訪工作人員的素質(zhì)，降低了信訪工作者對信訪案件的處理質(zhì)量。

完善基層信訪制度的對策

合理定位。對基層信訪制度進行合理定位是解決基層信訪制度問題的第一步，通過合理定位能夠為基層信訪工作減壓，使之真正承擔起基層黨政機關與人民群眾之間的溝通橋梁作用，這也為我國社會的穩(wěn)定以及和諧社會建設提供制度保障。具體來說，可以將我國的基層信訪制度的功能定位為維護社會穩(wěn)定、為基層群眾提供公共事務參與渠道、實現(xiàn)群眾的權利救濟、完善群眾監(jiān)督權和協(xié)助處理糾紛。2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》便對信訪工作的功能進行了定位，其中一方面規(guī)定各行政機關不得阻礙群眾上訪，另一方面也規(guī)定信訪工作者要告知信訪者哪些案件可以通過司法和行政救濟解決，這就明確了信訪工作不能代替行政救濟和司法救濟。此外，還有學者建議，不應將控制信訪數(shù)量作為地方官員的考核政績，這一制度能防止地方因維穩(wěn)工作而鋌而走險。

推動基層信訪制度法制化。盡管近幾年來，我國陸續(xù)出臺了一系列有關基層信訪制度的條例、意見和解釋等，這些文件進一步規(guī)范了我國的信訪制度，但目前的信訪機構還承擔著較重的社會責任，且在未來一段時間內(nèi)仍發(fā)揮巨大作用，因此國家有必要在法律層面提升信訪制度的地位，將信訪規(guī)定法律化，這能夠明確信訪部門的法律地位，提升它的權威性。為此，我國可以在原有信訪制度的基礎上出臺《信訪法》，用來專門規(guī)范信訪工作?！缎旁L法》應該明確以下三個內(nèi)容：首先，可以將信訪制度明確為我國的權利救濟機制，使之成為司法救濟之外的輔助性公民權利維護機制，這樣能夠明晰信訪制度的合法地位。其次，要規(guī)范信訪機構的權力，目前我國的基層信訪機構普遍存在權輕責重的問題，這限制了它處理信訪案件的權力，為此我國可以賦予基層信訪機構直接處理權、督辦權和調(diào)查權，提高信訪機構處理信訪案件的質(zhì)量。最后，要對信訪者的權利和義務進行明確規(guī)定，規(guī)范群眾的上訪行為。

建立合理的責任追究機制。信訪工作的責任追究機制應該覆蓋信訪工作的各個環(huán)節(jié)，這樣才能夠精確明確責任主體。具體來說，信訪責任追究機制建設應注重以下幾個方面：一是要明確信訪工作各個部門的責任主體和個人，確立決策性責任。二是要明確信訪案件具體的受理責任，這主要關注信訪工作案件處理環(huán)節(jié)。三是要落實信訪事項的復查、復核責任。四是對信訪人的信息進行保密，并擔負起信訪人的安全職責。只有對信訪工作各個環(huán)節(jié)的責任進行明確具體的劃分，才能夠讓各個部門各司其職，避免相互推諉責任。

健全終結制度。信訪終結機制是一個不斷完善的過程，從最初的“一次辦理、兩次復查”機制，再到現(xiàn)在的“起始單位辦理、上一級機關復查、上兩級機關復核”的三級終結機制。但目前這一機制在落實過程中也出現(xiàn)一些問題，需要進一步解決。在基層信訪終結制度中，需要處理好地方與中央之間的關系，基層信訪機構首先是要為上訪者真正解決問題，之后才能夠啟動終結機制，而且在復核過程中應及時與中央溝通，保證信息的通暢。信訪終結機制還要處理好上下級之間的關系，保證信訪案件的處理單位和復查、復核單位之間意見統(tǒng)一。此外，我國可以設立聽證終結機制，尤其是對一些社會影響較大的信訪案件進行終結聽證，這能讓群眾了解信訪處理結果，獲得群眾認同。

此外，針對基層信訪工作隊伍不穩(wěn)定、人員素質(zhì)不高的問題，國家應建立基層信訪人事制度，尤其是要規(guī)范基層信訪工作者的進入機制。筆者建議，我國應該通過專業(yè)考試來選拔基層信訪工作者，杜絕隨意調(diào)入人員的現(xiàn)象。對于已經(jīng)進入基層信訪工作隊伍的人員要進行定期的職業(yè)培訓，提升基層信訪工作人員的職業(yè)素質(zhì)。除了完善的選拔機制外，還可以建立起人員的獎懲機制，對那些積極、認真處理信訪事項的基層信訪工作人員應提供一定獎勵，而對那些不負責任，甚至阻礙信訪工作開展的工作人員應給予處罰。這樣才能整肅信訪工作隊伍，為我國基層信訪工作開展提供人力支持。

（作者為青島行政學院黨史黨建教研部副主任、副教授）

責編 /韓露（實習）