【摘要】隨著國際社會的風(fēng)云變化及國內(nèi)經(jīng)濟社會的深刻變革,我國進入一個矛盾高風(fēng)險時期,公共危機事件也隨之進入一個高發(fā)時期,不僅爆發(fā)的規(guī)模大、頻率高,而且波及的領(lǐng)域?qū)?、危害大,?yán)重威脅社會公共安全。因此,提升政府公共危機管理能力,對于有效預(yù)防和積極應(yīng)對公共危機,保障人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全,促進經(jīng)濟平穩(wěn)加快發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定,意義重大。
【關(guān)鍵詞】政府 公共危機管理 提升能力 途徑
【中圖分類號】D63 【文獻標(biāo)識碼】A
隨著國際社會的風(fēng)云變化及國內(nèi)經(jīng)濟社會的深刻變革,我國進入一個矛盾高風(fēng)險時期,公共危機事件也隨之進入一個高發(fā)時期,不僅爆發(fā)的規(guī)模大、頻率高,而且波及的領(lǐng)域?qū)?、危害大,?yán)重威脅社會公共安全。公共危機具有爆發(fā)的突發(fā)性、事件的公共性、危害的嚴(yán)重性、發(fā)展的不確定性、處置的緊迫性等特點,政府在應(yīng)對公共危機中扮演著預(yù)防員、信息員、消防員、善后處理員的角色,必須提升各級政府公共危機管理能力,才能有效預(yù)防和積極應(yīng)對公共危機,保障人民群眾生命健康和財產(chǎn)安全,促進經(jīng)濟平穩(wěn)加快發(fā)展及社會和諧穩(wěn)定。
公共危機的含義、起因及特征
公共危機的含義。公共危機是可以危及所有公民人身安全、容易引發(fā)社會恐慌的危機事件。
公共危機的起因。一般來講,公共危機的起因主要有6種,包括自然災(zāi)害、公共安全突發(fā)事故、惡性刑事案件、恐怖事件、疾病傳播、自然環(huán)境惡化。
公共危機的特征。公共危機主要有5大特征:一是爆發(fā)的突發(fā)性。人們難以預(yù)料危機事件會不會發(fā)生,如果發(fā)生的話,發(fā)生的時間、地點、方式、破壞程度都是一個未知數(shù)。二是事件的公共性。危機爆發(fā)對公共財產(chǎn)、公共安全、公共秩序產(chǎn)生重大影響,應(yīng)對危機往往需要調(diào)動和整合全社會的人力、物力和財力。三是危害的嚴(yán)重性。危機事件會造成政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等方方面面的損失和破壞,給人民群眾帶來生命、財產(chǎn)和精神上的損失和損害,并會滲透到社會生活各個層面。四是發(fā)展的不確定性。公共危機的誘因,危機發(fā)生后的發(fā)展和趨勢,事件影響的廣度和深度,各方面都具有不確定性。五是處置的緊迫性。公共危機一旦發(fā)生,必須采取特別措施進行及時有效的應(yīng)急處置,處置的反應(yīng)越快,措施越有力,危機造成的損失就越小。①
政府在公共危機管理中的角色定位
概括地講,主要是當(dāng)好“四員”:
預(yù)防員。公共危機管理重在“防”,應(yīng)按照“寧可十防九空,不可失防萬一”的要求,及早發(fā)現(xiàn)可能引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患,防止其蔓延擴散。政府要當(dāng)好公共危機預(yù)防員,重點是做到“預(yù)警、預(yù)習(xí)、預(yù)安排”。“預(yù)警”,是指政府處在公共危機處置的前沿陣地,應(yīng)針對公共危機突發(fā)性、不確定性、緊迫性等特點,建立一套能夠感應(yīng)危機來臨的預(yù)警系統(tǒng),提前發(fā)出警報。所謂“預(yù)習(xí)”,是指政府應(yīng)將應(yīng)對公共危機的基本知識和技能列入公民素質(zhì)教育的重要內(nèi)容,組織社會公眾模擬危機情景反復(fù)進行預(yù)習(xí)演練,增強全體民眾的危機意識和抗危機能力。所謂“預(yù)安排”,是指政府應(yīng)做好兩個方面的安排:一是制定本地區(qū)應(yīng)對公共危機的規(guī)劃與計劃,未雨綢繆,抓好危機應(yīng)急管理;二是結(jié)合本地實際,制定和完善地方性法規(guī)規(guī)章,為及時有效地應(yīng)對公共危機事件提供法律依據(jù)。
信息員。在一個高度發(fā)達的信息化社會,掌握信息對處置公共危機十分重要,可以達到運籌帷幄之中、決勝千里之外的效果。政府要當(dāng)好信息員,就是要按照事前廣泛收集防范信息、事中全面整合與權(quán)威發(fā)布信息、事后跟蹤反饋善后信息的要求,著力構(gòu)建公共危機信息管理系統(tǒng),使危機信息管理貫穿于危機管理全過程。一是做好事前防范信息收集工作。在公共危機爆發(fā)前,盡可能多地收集相關(guān)信息,加強信息處理,及早發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡,做好危機預(yù)警和防范。二是做好事中信息整合與權(quán)威發(fā)布工作。整合政府應(yīng)急管理的所有信息,為戰(zhàn)勝公共危機提供全方位支持,同時,按照慎報原因、快報結(jié)果的原則,在危機發(fā)生第一時間向社會發(fā)布權(quán)威信息,避免謠言傳播,最大限度贏得社會公眾的支持與信任。三是做好事后信息跟蹤反饋工作。公共危機結(jié)束后,加強善后處理階段的信息跟蹤反饋,全面評估危機損失,及時向上級匯報和向社會公布。
消防員。公共危機事件一旦爆發(fā),要求政府快速反應(yīng)、果斷處置,快捷有效地控制危機??焖俜磻?yīng),是指政府必須在危機爆發(fā)的第一時間作出反應(yīng),及時啟動應(yīng)急預(yù)案,迅速控制局面。果斷處置,是指政府必須在第一時間向上級機關(guān)報告,在本地區(qū)進行全民動員,并依法進行緊急處置,盡量將危機造成的損失降到最低。
善后處理員。公共危機被有效控制乃至消除后,政府要當(dāng)好善后處理員,恢復(fù)社會正常的生產(chǎn)生活秩序。重點需做好三件事:一是開展危機后果評估。組織專業(yè)化評估隊伍,對危機事件產(chǎn)生的誘因、影響及深層次危害作全面評估,督促社會及商業(yè)保險理賠及時跟上,維護好社會穩(wěn)定,為應(yīng)對類似危機積累經(jīng)驗。二是抓好災(zāi)后重建。調(diào)動一切可以調(diào)動的力量,有效利用一切可以利用的資源,積極開展災(zāi)后重建,盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。三是實施心理救助。針對災(zāi)難對社會公眾尤其是“災(zāi)害弱者”帶來的心理影響,不僅在物質(zhì)層面給予幫扶,更應(yīng)在精神層面、心理層面開展救助,努力實現(xiàn)社會全面恢復(fù)與科學(xué)發(fā)展。②
當(dāng)前政府公共危機管理中存在的主要問題
缺乏危機防范意識。一是不重視危機預(yù)防。忽視危機預(yù)防,重視危機應(yīng)對,是當(dāng)前政府在公共危機管理中存在的普遍問題。危機爆發(fā)之前思想松懈、麻痹,對潛在隱患重視不夠;危機爆發(fā)后嚴(yán)防死守,不惜一切代價,利用行政權(quán)力和手段快速處置。這種“兵來將擋,水來土掩”的被動應(yīng)急方式雖有效率,但會耗費大量的人力社會資源。二是缺乏危機預(yù)見能力。公共危機屬于非常態(tài)性事件,危機應(yīng)對和控制沒有先例可循,當(dāng)危機的前兆出現(xiàn)以后,由于思想上不夠重視,導(dǎo)致不能正確識別危機,從而錯失將危機扼殺在搖籃中的機會,2003年發(fā)生的SARS事件就是一個證明。三是公民危機意識教育組織不力。我國無論是學(xué)歷教育、職業(yè)教育還是技能培訓(xùn),都沒有設(shè)置安全教育、應(yīng)急自救方面的課程,對公共危機應(yīng)對的宣傳力度不大,基本上停留在宣傳一些簡單的消防安全知識層面,社會公眾的安全意識和逃生技能十分貧乏。
法律法規(guī)建設(shè)相對滯后。一是立法相對滯后。從我國公共危機管理實踐來看,雖然制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《戒嚴(yán)法》和《防震減災(zāi)法》等一些處理公共危機事件的法律,但在公共危機立法上還有不少漏洞。如沒有制定《公共安全法》、《反恐怖法》等。二是法律制定部門主義色彩較重。有的法律表現(xiàn)出濃厚的部門主義色彩,像《防洪法》、《防震減災(zāi)法》等,在發(fā)生洪水、地震等自然災(zāi)害危及公共安全時,分別由不同的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來主導(dǎo)和應(yīng)對,使得公共安全的組織領(lǐng)導(dǎo)和制度保障體系不全、力量分散,三是有些法律難以落實到位?!锻话l(fā)事件應(yīng)對法》對建立社會動員機制做出了規(guī)定,但在現(xiàn)實生活中,社會動員做得不夠,公民參與的路徑渠道較窄,與法律規(guī)定還有較大差距。
政府應(yīng)急管理缺乏統(tǒng)籌。一是危機決策不能保證科學(xué)。目前,我國各級政府雖然從上到下組建了應(yīng)急機構(gòu),形成了一個應(yīng)急聯(lián)動體系,但在實際危機處置過程中,基本上還是成立臨時性的指揮機構(gòu),組成人員從相關(guān)單位抽調(diào)。這樣的組織機構(gòu)往往規(guī)格較高,指揮有力,有權(quán)威性但缺乏專業(yè)性,尤其是缺乏科學(xué)應(yīng)對危機的復(fù)合型、專業(yè)型人才,在可能迅速蔓延的公共危機面前,很難在最短的時間內(nèi)作出科學(xué)的、正確的決策。二是應(yīng)急管理體制不順、條塊分割。為了抵御各種災(zāi)害,更好地保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全,政府組建了110、119、120等應(yīng)急救助平臺,充實了災(zāi)害救援力量。但由于現(xiàn)行行政管理體制條塊分割,部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合,導(dǎo)致各種災(zāi)害救援力量分散在不同行業(yè)與部門,不能夠協(xié)調(diào)聯(lián)動。三是應(yīng)急預(yù)案不細(xì)不實,針對性和操作性不強。各級政府雖然都制定了危機事件應(yīng)急預(yù)案,但應(yīng)急預(yù)案體系還不完善,沒有覆蓋各行各業(yè)各領(lǐng)域,部門之間溝通機制不暢,與實戰(zhàn)需要存在較大差距。
危機應(yīng)對社會協(xié)同不夠。一是政府大包大攬現(xiàn)象嚴(yán)重。在我國傳統(tǒng)觀念中,處置公共危機事件,過分依賴政府,特別是依賴政府強有力的政治動員和行政動員能力,這是我國政府的優(yōu)勢,但由于政府被視為危機處理的唯一主體,在這種社會心理狀態(tài)下,一旦政府不堪重負(fù)、疲于應(yīng)付,會帶來一種災(zāi)難性的后果。二是沒有建立多元主體參與危機管理機制。由于法律、政策、觀念等原因,我國目前的非政府組織和民間力量發(fā)育并不成熟,致使公共危機處理中,非政府組織和民間力量缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào),處于一種盲目無序狀態(tài),沒有發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。
危機信息管理體系不完善。一是危機預(yù)警信息碎片化。我國目前沒有編制危機預(yù)警信息收集規(guī)劃,也沒有建立危機預(yù)警信息收集平臺,各種危機預(yù)警信息處于一種散亂狀態(tài),沒有做到互聯(lián)互通。二是危機信息分析不科學(xué)。主要是人才隊伍匱乏,專家力量薄弱,對危機事件發(fā)生后如何對信息進行搜集、分析、預(yù)測,沒有建立起科學(xué)的制度規(guī)范。三是危機信息發(fā)布機制不成熟。在緊急狀態(tài)下,怎樣進行危機信息發(fā)布,怎樣與社會公眾進行有效溝通,怎樣與媒體互動,都缺乏成熟的制度設(shè)計,致使有的政府部門為了保護自身利益,不愿意將信息上報或?qū)ν獍l(fā)布。
提升政府公共危機管理能力的途徑
樹立科學(xué)的公共危機管理理念。一是樹立預(yù)防為主的理念。凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。應(yīng)按照預(yù)防為先、教育為先、人才培養(yǎng)為先的思路,將危機預(yù)警作為危機管理的第一道防線,在危機爆發(fā)之前做好預(yù)判,作最壞的打算、最好的準(zhǔn)備,將危機的危害降到最低;將危機意識及應(yīng)急自救技能納入各級各類教育的重要內(nèi)容,全面增強公民的危機意識和應(yīng)急自救能力;加大危機管理人才培養(yǎng)力度,為科學(xué)應(yīng)對危機提供人才支撐。二是樹立危機可防可控的理念。隨著我國發(fā)展進程的加快、社會開放程度的提高及信息化水平的提升,公共危機事件會不斷增多,政府應(yīng)冷靜客觀地看待這種變化,沒有必要過度擔(dān)心危機可能造成的混亂,只要科學(xué)預(yù)防、及時處置,任何危機都能得到控制。三是樹立科學(xué)應(yīng)急的理念。預(yù)防災(zāi)害中應(yīng)充分體現(xiàn)科學(xué)原則,處置危機中重視專家的直接參與,建立和充實專家?guī)?,請專家參與評估,并在第一時間到位,與應(yīng)急隊伍協(xié)同作戰(zhàn)。
完善公共危機管理法律法規(guī)體系。一是加快立法步伐,做到有法可依。在現(xiàn)有法律體系基礎(chǔ)上,抓緊研究制定公共危機管理涉及到的法律法規(guī),包括與之相關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的法律法規(guī),覆蓋立法盲區(qū),形成一整套科學(xué)合理、操作性強的公共危機管理法律體系,使公共危機管理有法可依。當(dāng)務(wù)之急,應(yīng)盡快制定《緊急狀態(tài)法》、《食品安全法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》等配套及關(guān)聯(lián)法律。二是依法啟動行政應(yīng)急措施,做到有法必依。危機狀態(tài)下啟動行政應(yīng)急措施,會對公民權(quán)益產(chǎn)生影響,按照這一標(biāo)準(zhǔn),行政應(yīng)急措施分為授益性、負(fù)擔(dān)性、限制性三類,授益性應(yīng)急措施是指授予公眾直接權(quán)益,如緊急救助、安置、保護、保障等行為;負(fù)擔(dān)性應(yīng)急措施是指增加公民負(fù)擔(dān),如征用、征調(diào)等行為;限制性應(yīng)急措施是指限制或剝奪公民基本權(quán)利的行為,如限制人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等。③應(yīng)通過明確政府行使行政緊急措施的范圍和邊界、程序、條件等,促使政府依法行政。三是堵塞行政執(zhí)法漏洞,做到執(zhí)法必嚴(yán)。公共安全事故的發(fā)生大多是源于對企業(yè)安全監(jiān)管不到位,特別是食品安全領(lǐng)域,這是引發(fā)公共危機的重大隱患。針對法規(guī)滯后、標(biāo)準(zhǔn)缺失,有關(guān)行政執(zhí)法部門拉扯不清、有責(zé)就讓、有利就上的實際情況,應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的要求,堵塞行政執(zhí)法漏洞。標(biāo)準(zhǔn)化,就是統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn),避免標(biāo)準(zhǔn)交叉重疊造成食品安全監(jiān)管障礙;規(guī)范化,就是深化行政管理體制改革,厘清與整合相關(guān)部門食品安全執(zhí)法職能,加強對食品安全鏈條不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管。
完善政府公共危機管理應(yīng)急聯(lián)動體系。一是建立公共危機管理決策體系。按照高位協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的要求,成立由各級主要負(fù)責(zé)人掛帥的公共危機管理專門機構(gòu),負(fù)責(zé)對公共危機的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮,確保能在短時間內(nèi)做出反應(yīng)及領(lǐng)導(dǎo)指揮安全處理全局工作。二是整合政府常態(tài)職能與應(yīng)急職能。堅持把應(yīng)急管理工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展大局統(tǒng)籌考慮,納入常態(tài)管理內(nèi)容,形成主要領(lǐng)導(dǎo)既掛帥又出征,分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、抓具體,一級做給一級看,一級帶著一級干的工作格局。三是推進政府部門整體聯(lián)動。按照統(tǒng)一平臺、信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動、分類處置的要求,打造一個應(yīng)急救助服務(wù)信息化平臺,全面整合部門應(yīng)急救助信息與資源,提高應(yīng)急救助的能力與效率。
完善政府與社會協(xié)同應(yīng)對危機工作體系。一是明確公民、法人和其他組織參與公共危機應(yīng)對是法定義務(wù)?!锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定,每個社會成員和社會組織都有義務(wù)參與突發(fā)公共事件的應(yīng)對。政府應(yīng)當(dāng)加強宣傳,有效調(diào)動社會公眾參與公共危機管理的主動性與積極性。二是充分發(fā)揮社區(qū)的作用。在社區(qū)建立完善專業(yè)人才儲備系統(tǒng),為處置危機提供各類專業(yè)人才隊伍;社區(qū)應(yīng)組織居民開展應(yīng)急演練,提高居民應(yīng)急應(yīng)對能力;災(zāi)害發(fā)生后,以社區(qū)為單位組織群眾自救互救。三是充分發(fā)揮民間救援隊伍的作用。除了進一步完善政府救援隊伍外,還應(yīng)大力加強民間救援隊伍建設(shè),以法律形式明確民間救援的性質(zhì)和應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則,推動民間救援健康發(fā)展。四是充分發(fā)揮非政府組織的作用。在公共危機處理中,很多事務(wù)具有較高專業(yè)化的特點,這方面非政府組織可以有效彌補政府專業(yè)性不足的缺陷。因此,各級政府在制定公共危機應(yīng)急預(yù)案中,應(yīng)將非政府組織有機納入公共資源范圍,引導(dǎo)其參與公共危機的應(yīng)對。
完善緊急狀態(tài)下信息披露工作體系。危機事件發(fā)生后,信息是一種稀缺資源。政府應(yīng)按照第一時間搶占輿論制高點、第一時間發(fā)布權(quán)威信息的要求,及時向社會公眾披露危機處理相關(guān)信息。特別是應(yīng)正確處理與各類新聞媒體的關(guān)系,以正面信息引導(dǎo)公眾。提升與媒體打交道的能力,概括起來就是三句話,即“善待媒體、善用媒體、善管媒體”。“善待媒體”,就是要始終堅持尊重媒體、尊重記者、尊重記者的知情權(quán)和調(diào)查權(quán),贏得媒體和記者的理解和支持;“善用媒體”,就是要增強與媒體打交道的主動性,敢于面對媒體,努力把握新聞報道規(guī)律和輿論傳播規(guī)律,提高掌握輿論主動權(quán)的能力,在處置危機中牢牢掌控局勢、穩(wěn)定局面;“善管媒體”,就是要加強對媒體的監(jiān)管,鞏固傳統(tǒng)媒體宣傳陣地,高度重視以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新型媒體,堅持用正能量來占領(lǐng)輿論陣地,堅持用正確的輿論導(dǎo)向來影響廣大民眾。
(作者單位:黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院)
【注釋】
①楊冠瓊:“危機事件的特征、類別與政府危機管理”,《新視野》,2003年第6期,第44頁。
②馬懷德:《應(yīng)急反應(yīng)的法學(xué)思考》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2004年,第161頁。
③陳福今,唐鐵漢:《公共危機管理》,北京:人民出版社、黨建讀物出版社,2006年,第185頁。
責(zé)編 /韓露(實習(xí))