【摘要】我國(guó)的海洋生物多樣性保護(hù)需要盡快構(gòu)建海洋生物多樣性保護(hù)法律體系,改變目前分散的立法和管理模式,以綜合性的《自然保護(hù)法》或《生物多樣性保護(hù)法》為框架性立法,以海洋物種保護(hù)、海洋遺傳資源保護(hù)、海洋生物安全、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)四個(gè)領(lǐng)域?yàn)橹饕獌?nèi)容,構(gòu)建專門立法與其他相關(guān)法律條款相結(jié)合的體例。
【關(guān)鍵詞】海洋綜合管理 海洋生物多樣性 立法 海洋資源
【中圖分類號(hào)】D922.68 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》將生物多樣性定義為“是指所有來(lái)源的活的生物體中的變異性,這些來(lái)源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體;這包括物種內(nèi)、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。”生物多樣性在生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面意義重大,與人類的生存環(huán)境和全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān),人口、資源、糧食、環(huán)境和能源等人類社會(huì)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題均需從生物多樣性里尋求解決途徑。
通說(shuō)認(rèn)為,生物多樣性的內(nèi)涵由三部分組成:遺傳多樣性、物種多樣性及生態(tài)系統(tǒng)多樣性。對(duì)人類而言,遺傳多樣性可以增加物種產(chǎn)量,改善物種品質(zhì)的;物種多樣性是人類生存需求的保障;生態(tài)系統(tǒng)多樣性維持地球生態(tài)平衡。在此基礎(chǔ)之上,生物多樣性的價(jià)值可分為直接價(jià)值、間接價(jià)值和潛在價(jià)值,其中直接價(jià)值主要指的是生物多樣性的產(chǎn)業(yè)價(jià)值、醫(yī)療價(jià)值、科研價(jià)值、景觀價(jià)值等直接為人類所用,具有市場(chǎng)或服務(wù)功能的價(jià)值。而間接價(jià)值指的是生態(tài)價(jià)值,即保障生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)與平衡的價(jià)值。潛在價(jià)值則包含了選擇使用價(jià)值和保留使用價(jià)值,即當(dāng)前并不一定使用,而是為未來(lái)或是后代人所提供的價(jià)值。
生物多樣性的內(nèi)涵并不僅僅局限于動(dòng)物、植物以及微生物這些生命體本身,而是擴(kuò)展到整個(gè)生態(tài)系統(tǒng),并且包含了景觀、人文、教育等自然科學(xué)以外的價(jià)值。生物多樣性概念的提出和理念更新,反映了人類對(duì)自然認(rèn)識(shí)的不斷深入和科技進(jìn)步。
我國(guó)海洋生物多樣性及相關(guān)立法現(xiàn)狀
我國(guó)擁有豐富的海洋生物資源,約占世界海洋生物物種總數(shù)的10%。在世界總數(shù)中,我國(guó)海洋魚類占14%、昆蟲(chóng)占20%、紅樹(shù)林植物占43%、海鳥(niǎo)占23%、頭足類占14%、造礁珊瑚物種約占印度一西太平洋區(qū)系造礁珊瑚總數(shù)的三分之一。根據(jù)2013年《中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》,在我國(guó)海洋監(jiān)測(cè)區(qū)域內(nèi)共鑒定出浮游植物701種,浮游動(dòng)物713種,大型底棲生物1342種,海草7種,紅樹(shù)植物9種,造礁珊瑚104種??梢钥闯觯覈?guó)的海洋生物多樣性資源十分豐富,然而,隨著人類活動(dòng)的愈發(fā)頻繁,海洋生物多樣性的正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。對(duì)海洋生物性造成破壞的主要因素有人類的過(guò)度捕撈、海洋污染、生態(tài)環(huán)境改變、外來(lái)物種入侵、全球氣候變化等。目前,過(guò)度捕撈和環(huán)境污染是海洋生物面臨的主要威脅。
現(xiàn)階段,我國(guó)海洋生物多樣性保護(hù)的法律體系主要由《憲法》相關(guān)規(guī)定以及與生物多樣性保護(hù)相關(guān)的法律、行政規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成?!董h(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律及《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》、《野生動(dòng)物搶救管理規(guī)定》、《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等行政法規(guī)構(gòu)成了目前大致的生物多樣性保護(hù)體系。①這些法律法規(guī)在一定程度上為生物多樣性的保護(hù)提供了法律依據(jù),然而其缺陷也很明顯:其一,這些法律法規(guī)大部分頒布于20世紀(jì)的80至90年代,彼時(shí)人們對(duì)于生物多樣性的理解和研究尚處于起步階段,在法律制定過(guò)程中并沒(méi)有將生物多樣性納入考量之中,隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和研究的不斷深入,部分法律法規(guī)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的滯后性;其二,大部分法律法規(guī)中僅僅針對(duì)草原、森林等傳統(tǒng)環(huán)境要素,不是以保護(hù)整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo),并未涉及生物多樣性的概念,缺乏整體性,僅有《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》中提出了維護(hù)生態(tài)平衡的要求②;其三,各法律法規(guī)各自為政,沒(méi)有關(guān)于生物多樣性的綜合性法律,生物多樣性保護(hù)涉及多個(gè)方面,不僅僅是水體、陸地和動(dòng)植物的保護(hù),對(duì)人類的可能影響生態(tài)系統(tǒng)的行為同樣需要加以規(guī)制,對(duì)氣候變化的適應(yīng)性立法、對(duì)外來(lái)物種入侵的應(yīng)對(duì)、對(duì)遺傳資源的保護(hù)等等,這些在以往的法律中都較少提及;其四,缺乏完善的生態(tài)補(bǔ)償和公眾參與制度,大多數(shù)的法律法規(guī)中僅僅是采用行政命令的方式進(jìn)行管理。綜上所述,我國(guó)在保護(hù)生物多樣性立法上做了不少努力和嘗試,也取得了一定效果。但仍有很多工作需要完善和補(bǔ)充。
此外,我國(guó)也參與締結(jié)或簽署了多部與生物多樣性有關(guān)的國(guó)際公約,除《生物多樣性公約》以外,還有《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《國(guó)際遺傳工程和生物技術(shù)中心章程》、《南極條約》等。與此同時(shí),我國(guó)也積極同周邊國(guó)家展開(kāi)合作,加強(qiáng)區(qū)域間的海洋生物資源保護(hù),如中日、中韓漁業(yè)協(xié)定等。締結(jié)《生物多樣性公約》后的二十年間,我國(guó)圍繞《公約》展開(kāi)了一系列相應(yīng)的生物多樣性保護(hù)履約行動(dòng),并多次發(fā)布履行報(bào)告,取得了一定效果。
我國(guó)海洋生物多樣性保護(hù)法律體系的構(gòu)建
綜合管理視角下的海洋生物多樣性保護(hù)立法。海洋科學(xué)不僅僅涉及一兩門學(xué)科,而是需要諸多學(xué)科及部門的協(xié)力合作。在《生物多樣性公約》締約國(guó)第四屆大會(huì)上,海洋和海岸帶綜合管理被列為五個(gè)關(guān)鍵項(xiàng)目計(jì)劃中的第一個(gè)。綜合管理的含義,在于通過(guò)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃,充分考量生態(tài)系統(tǒng)的整體性,運(yùn)用政策、法律、科學(xué)技術(shù)等多種手段分工合作,達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。因此,必須厘清法律作為具有協(xié)調(diào)、管理和保障作用的手段,在綜合管理模式下的定位,以整體性的視角,構(gòu)建適應(yīng)性的、綜合性的、基于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)這一目標(biāo)的法律體系,建立一種管理機(jī)構(gòu)及法規(guī)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制,③同時(shí),在法律體系內(nèi)部,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)各部門法之間的相互協(xié)調(diào),明確權(quán)責(zé),應(yīng)當(dāng)改變以往機(jī)械的行政管理模式和評(píng)價(jià)體系,將物種安全、遺傳資源、生態(tài)平衡納入法律的保護(hù)范圍。
如前文所述,我國(guó)現(xiàn)行法律中涉及生物多樣性保護(hù)的規(guī)定較為零散,因此有必要制定一部《自然保護(hù)法》或《生物多樣性保護(hù)法》。④該法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)綜合管理的理念,注重生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù),將生物資源的開(kāi)發(fā)、管理、利用、保護(hù)等方面結(jié)合起來(lái),明確各部門的權(quán)責(zé)分配的協(xié)調(diào)合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)生物資源的可持續(xù)發(fā)展。
海洋生物多樣性保護(hù)法律體系的構(gòu)成。法律體系的構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)包括縱向的層級(jí)以及橫向的分類。海洋生物多樣性保護(hù)的法律體系應(yīng)以綜合性的《生態(tài)保護(hù)法》為第一層級(jí),統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)體系的框架,而在下一層級(jí)具體的法律保護(hù)層面,應(yīng)當(dāng)涵蓋四個(gè)主要領(lǐng)域:生物安全、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、物種保護(hù)和遺傳資源保護(hù)。
生物安全是由生物技術(shù)發(fā)展而給人類帶來(lái)的安全問(wèn)題。當(dāng)代生物技術(shù),特別是轉(zhuǎn)基因技術(shù)的大量應(yīng)用,引起了人們的廣泛爭(zhēng)議。在海洋生物多樣性領(lǐng)域,生物安全主要體現(xiàn)在水產(chǎn)養(yǎng)殖、海洋生物制藥等方面。對(duì)海洋生物安全法律制度構(gòu)建,應(yīng)當(dāng)以保障海洋生態(tài)系統(tǒng)安全,防止生物技術(shù)對(duì)人類造成負(fù)面影響,鼓勵(lì)海洋生物科技發(fā)展為目的,以風(fēng)險(xiǎn)防范、全程控制、損害預(yù)防為原則,完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科研管理、信息披露、損害賠償?shù)确芍贫?。在管理上逐步由分散管理過(guò)渡到單一部門牽頭、多部門合作的協(xié)同管理模式。⑤
生物遺傳資源是指基因資源。近些年來(lái),由于人為破壞和其他國(guó)家的竊取,我國(guó)的遺傳資源流失嚴(yán)重,許多本屬我國(guó)的動(dòng)植物遺傳資源,被美國(guó)等國(guó)家申請(qǐng)專利,嚴(yán)重影響了我國(guó)生物技術(shù)的科研、生產(chǎn)和進(jìn)出口。目前,我國(guó)在這一領(lǐng)域缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)。鑒于我國(guó)遺傳資源比較豐富,處于資源提供者的地位,且海洋問(wèn)題關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略,因此,對(duì)海洋遺傳資源應(yīng)當(dāng)采用以公法管制為主的模式,同時(shí)制定便利遺傳資源取得的法規(guī)、分享利用遺傳資源產(chǎn)生惠益的法規(guī)和保護(hù)遺傳資源知識(shí)產(chǎn)權(quán)的專利制度。⑥
海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相關(guān)法律主要包括海洋保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等方面的立法,由于海洋生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和復(fù)雜性,有學(xué)者提出應(yīng)建立分階層的海洋生態(tài)法體系,⑦第一層次是整體性、綜合性的《海洋生態(tài)法》。第二層次由四類法律部門組成:海洋資源、海洋生命支持子系統(tǒng)、所有生物成分、特殊的海洋生態(tài)系統(tǒng)。第三層次是有選擇地針對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)及各種具體生物成分和非生物成分進(jìn)行立法保護(hù)。
海洋物種保護(hù)相關(guān)法律主要包含野生動(dòng)植物保護(hù)、漁業(yè)資源及海水養(yǎng)殖業(yè)管理和外來(lái)物種入侵等幾個(gè)方面。目前,我國(guó)海洋的漁業(yè)資源和海底植物資源受到了很大程度的破壞,而外來(lái)物種的入侵也日益頻繁和加劇,嚴(yán)重影響了我國(guó)的海洋環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn),造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。與之相對(duì)應(yīng)的是,我國(guó)的野生動(dòng)植物保護(hù)法律相當(dāng)不完善,因此,對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改勢(shì)在必行,并制定與之同樣位階的《野生植物保護(hù)法》,同時(shí)擴(kuò)大保護(hù)范圍,以全面保護(hù)原則代替重點(diǎn)保護(hù)原則,應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到海洋動(dòng)植物資源的重要性,對(duì)紅樹(shù)林等重點(diǎn)海洋生物資源可以專門立法加以保護(hù),對(duì)我國(guó)漁業(yè)及養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)法律制度進(jìn)行完善,采用設(shè)立漁業(yè)權(quán),制定養(yǎng)殖業(yè)及捕撈業(yè)管理辦法或規(guī)章,制定漁業(yè)水域規(guī)劃辦法,制定漁船漁港管理辦法等手段,以預(yù)防原則為基礎(chǔ),構(gòu)建早期預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制,建立跨部門的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。
對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的專門立法
除了前文所述的四類主要部分之外,對(duì)于一些重要的、專門性的領(lǐng)域,需要進(jìn)行專門立法,或是依靠別的法律加以補(bǔ)充。
對(duì)海洋生物多樣性五大威脅來(lái)源的法律應(yīng)對(duì)。海洋生物多樣性面臨的五個(gè)主要威脅分別為:人類的過(guò)度捕撈、海洋污染、生態(tài)環(huán)境改變、外來(lái)物種入侵、全球氣候變化。目前,我國(guó)法律的重點(diǎn)仍然著眼于人類捕撈和海洋環(huán)境污染這兩個(gè)環(huán)節(jié)。但隨著未來(lái)社會(huì)的發(fā)展和全球環(huán)境的變化,諸如填海造地、建造港口堤壩、圍海養(yǎng)殖等人類活動(dòng),以及全球性氣候變暖等問(wèn)題,必將對(duì)海洋生物多樣性帶來(lái)嚴(yán)重影響。
以填海造地為例,我國(guó)目前許多地方都在進(jìn)行填海造地的工程,以滿足土地資源的需求,但是填海造地對(duì)海洋與海岸帶生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)了極大影響,海洋系統(tǒng)的許多功能,如營(yíng)養(yǎng)儲(chǔ)存和循環(huán)、凈化陸源污染物、保護(hù)岸線、調(diào)節(jié)全球水動(dòng)力和氣候等被破壞,同時(shí)造成海洋泥沙淤積、海洋環(huán)境質(zhì)量下降、漁業(yè)資源受損以及海岸帶生物多樣性的減少等嚴(yán)重生態(tài)問(wèn)題。而填海造地的相關(guān)法律目前幾近空白,如不加以規(guī)制,未來(lái)對(duì)海洋生物多樣性造成的破壞將無(wú)法估量。
而氣候變化未來(lái)可能成為海洋生物多樣性頭號(hào)威脅。氣候變化和生物多樣性變化是全球變化中最重要的兩個(gè)因素?!堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》指出,海洋是氣候系統(tǒng)的一個(gè)基本組成部分,在氣候系統(tǒng)中具有根本性作用,不僅直接影響氣候,而且也受到氣候變化的影響。氣候變化對(duì)物種分布以及活動(dòng)的影響已經(jīng)在過(guò)去的數(shù)十年間得到了證明,未來(lái)也必將對(duì)物種和生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)巨大改變。為了適應(yīng)氣候變化,必須從法律和政策層面作出應(yīng)對(duì),通過(guò)物種異地保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性管理、生態(tài)補(bǔ)償和氣候?yàn)?zāi)害防御等措施,減少因氣候變化而帶來(lái)的不利影響。
對(duì)重點(diǎn)對(duì)象的針對(duì)性法律保護(hù)。紅樹(shù)林、海岸帶、濱海濕地、灘涂、重點(diǎn)漁業(yè)資源等客體是海洋生物多樣性的重要構(gòu)成部分和支撐因素。對(duì)于這些資源,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保護(hù),必要時(shí)可專門立法。以紅樹(shù)林為例,近年來(lái)由于人為破壞,我國(guó)的紅樹(shù)林面積大幅下降,不到世界紅樹(shù)林總面積的千分之一,從國(guó)家環(huán)境保護(hù)九五計(jì)劃開(kāi)始一直到十二五計(jì)劃,都提出了加強(qiáng)紅樹(shù)林的保護(hù)?!逗Q蟓h(huán)境保護(hù)法》和國(guó)務(wù)院、林業(yè)部頒發(fā)的部分條例中也將紅樹(shù)林納入保護(hù)對(duì)象,此外,地方各省市自治區(qū)也進(jìn)行了許多關(guān)于紅樹(shù)林保護(hù)的專門立法,并建立了許多紅樹(shù)林保護(hù)區(qū)。即便如此,我國(guó)目前的紅樹(shù)林資源被破壞情況仍然十分嚴(yán)峻,各地方政府應(yīng)當(dāng)盡快加強(qiáng)對(duì)紅樹(shù)林資源的法律保護(hù)。
國(guó)家管轄范圍外的深海生物多樣性資源。生物多樣性不僅僅關(guān)乎本國(guó)生態(tài)環(huán)境,更是國(guó)家戰(zhàn)略層面的重要資源。近年來(lái),世界各國(guó)就深海海底資源的利用與開(kāi)發(fā)展開(kāi)了大量的磋商和爭(zhēng)論,發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)“公海自由開(kāi)發(fā)原則”,允許自由開(kāi)發(fā),而發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為該類資源屬于人類共同遺產(chǎn),應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。深海生物多樣性資源也是我國(guó)成為海洋強(qiáng)國(guó)所必須力爭(zhēng)的戰(zhàn)略資源。我國(guó)以往在視野、國(guó)際影響力、科學(xué)技術(shù)等方面均與發(fā)達(dá)國(guó)家存在著不小的差距,即使在《中國(guó)海洋21世紀(jì)進(jìn)程》這樣一部具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義的文件中,也并沒(méi)有將目光置于漁業(yè)資源以外的其他國(guó)家管轄范圍外深海生物資源,未能意識(shí)到深海生物多樣性的基因價(jià)值。⑧我國(guó)目前作為發(fā)展中的大國(guó),具有許多發(fā)展中國(guó)家所不具備的條件,但同時(shí)又與發(fā)達(dá)國(guó)家存在客觀差距。因此,在國(guó)際海洋問(wèn)題上,必須在國(guó)際間海洋資源開(kāi)發(fā)規(guī)則的制定過(guò)程中考慮到自身的雙重性,既要抑制發(fā)達(dá)國(guó)家的掠奪,也要為自身的利益留下空間。
結(jié)語(yǔ)
海洋生物多樣性是重要的國(guó)家資源,也必將是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的熱點(diǎn)問(wèn)題。2013年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》其中就涵蓋了海洋環(huán)境與資源的保護(hù)。⑨隨著人們對(duì)海洋問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷深入,作為工具的法律也必須不斷地進(jìn)行自我革新和完善,以適應(yīng)對(duì)海洋綜合管理的需求。構(gòu)建良好的海洋生物多樣性保護(hù)法律體系,在對(duì)海洋科學(xué)充分認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上,將視野由狹隘的環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)擴(kuò)展到維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和國(guó)家及后代人利益的層面,充分發(fā)揮法律的管理、協(xié)調(diào)和激勵(lì)作用,保障我國(guó)海洋生態(tài)事業(yè)的發(fā)展,以科學(xué)的海洋生物多樣性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為法律和政府績(jī)效的考察因素。我國(guó)海洋科學(xué)和軍事實(shí)力正在高速發(fā)展中,然而作為軟實(shí)力的法律還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足,很多領(lǐng)域存在空白,為此,需要法律工作者的不斷努力,克服法律的滯后性,完善海洋生物多樣性立法。
(作者為復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生)
【注釋】
①胡增祥,崔紅,馬英杰:“生物多樣性是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)”,《海洋多樣性保護(hù)的法律思考》,青島海洋大學(xué)出版社,2006年,第21~33頁(yè)。
②翟勇:“中國(guó)的生物多樣性保護(hù)立法”,《世界環(huán)境》,2009年第3期,第26~27頁(yè)。
③王斌:“中國(guó)海洋生物多樣性的保護(hù)和管理對(duì)策”,《生物多樣性》,1999年第11期,第347~350頁(yè)。
④薛達(dá)元:“《中國(guó)生物多樣性保護(hù)立法》及其評(píng)估”,《AMBIO-人類環(huán)境雜志》,1998年第9期,第489~491頁(yè)。
⑤秦天寶:《生物多樣性保護(hù)的法律與實(shí)踐》,北京:高等教育出版社,2013年,第370頁(yè)。
⑥薛達(dá)元:“論遺傳資源保護(hù)的國(guó)家戰(zhàn)略”,《自然資源學(xué)報(bào)》,1997年第1期,第55~59頁(yè)。
⑦田其云:“海洋生態(tài)系統(tǒng)法律保護(hù)研究”,《河北法學(xué)》,2005年第1期,第27~31頁(yè)。
⑧紀(jì)曉昕:《國(guó)家管轄范圍外深海生物多樣性法律規(guī)制研究》,北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2012年,第183~187頁(yè)。
⑨周衍慶:“論中國(guó)的海洋環(huán)境與資源保護(hù)”,《人民論壇》,2014年第11期,第96~98頁(yè)。
責(zé)編 /張曉