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直面質(zhì)疑,真抓實(shí)干推進(jìn)依法治國

【摘要】全面推進(jìn)依法治國決定頒布已滿周年,各項(xiàng)改革進(jìn)入正軌,質(zhì)疑與阻力也相伴而生,有人認(rèn)為依法治國是喊口號(hào)、擺姿態(tài)。面對(duì)質(zhì)疑必須明確,全面推進(jìn)依法治國是全面建成小康社會(huì)的核心內(nèi)容和重要支撐,是全面深化改革的強(qiáng)大保障和實(shí)現(xiàn)方式,是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、科學(xué)化、規(guī)范化的助推機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】依法治國 “四個(gè)全面” 法治指標(biāo)評(píng)估體系  人民主體地位

【中圖分類號(hào)】D0        【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年10月20日,黨的十八屆四中全會(huì)在北京正式召開,《決定》頒布至今已滿周年,全面推進(jìn)依法治國各項(xiàng)事業(yè)正式邁入正軌。隨著法治改革邁入實(shí)質(zhì)性階段,質(zhì)疑與阻力也相伴而生。有人認(rèn)為,全面推進(jìn)依法治國不過是喊口號(hào)、擺姿態(tài),隨著改革推進(jìn),法治便逐漸會(huì)被束之高閣,權(quán)力仍是改革推進(jìn)的主旋律。類似質(zhì)疑的出現(xiàn),源于在部分人民群眾的直觀生活體驗(yàn)中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等現(xiàn)象仍未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變,徇私枉法、釣魚執(zhí)法、枉法裁判等現(xiàn)象依然存在,這歸根結(jié)底在于法治建設(shè)進(jìn)程與人民群眾的法治期待仍存在一定差距。

雖然上述問題確實(shí)不同程度地存在,但質(zhì)疑本身卻是對(duì)我國法治進(jìn)程的武斷、草率理解,與全面推進(jìn)依法治國的決定初衷背道而馳,如果不充分予以澄清和回應(yīng),將導(dǎo)致法治改革反復(fù)不前、事倍功半。《決定》頒布伊始,習(xí)近平總書記便指出:“如果在抓法治建設(shè)上喊口號(hào)、練虛功、擺花架,只是葉公好龍,并不真抓實(shí)干,短時(shí)間內(nèi)可能看不出什么大的危害,一旦出了問題就到了積重難返的地步,后果就是災(zāi)難性的。”全面推進(jìn)依法治國,是黨中央著眼當(dāng)前、立足長遠(yuǎn)、順勢而為、不得不為的決定,絕不是浮于紙面的口號(hào)和姿態(tài)。我們要準(zhǔn)確把握全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程規(guī)律,用入木三分的改革措施推進(jìn)法治整體進(jìn)程,將全國上下共同凝聚到當(dāng)前的法治建設(shè)中來。

依法治國是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵支撐

黨的十八大以來,以習(xí)近平為總書記的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義全局出發(fā),提出并形成了全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。“四個(gè)全面”涉及內(nèi)容盡管各有不同,但彼此密不可分、相互支撐。全面建成小康社會(huì)是黨的十八大確定的現(xiàn)階段奮斗目標(biāo),是“四個(gè)全面”中的目標(biāo)系統(tǒng)。全面深化改革是黨的十八屆三中全會(huì)作出的重大決策,是圍繞目標(biāo)而提供的動(dòng)力系統(tǒng)。全面推進(jìn)依法治國是黨的十八屆四中全會(huì)作出的戰(zhàn)略部署,是圍繞目標(biāo)而確立的保障系統(tǒng)。全面從嚴(yán)治黨是以習(xí)近平為總書記的黨中央圍繞奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而采取的組織措施和提供的組織保證,是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的控制系統(tǒng)。全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、全面從嚴(yán)治黨共同支撐全面建成小康社會(huì)的實(shí)踐進(jìn)程。“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略部署開辟了中國共產(chǎn)黨治國理政新境界,將成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)中國特色社會(huì)主義事業(yè)的總方略、總抓手、總遵循。因此,全面推進(jìn)依法治國絕不是所謂的口號(hào)和姿態(tài),其作為改革事業(yè)頂層設(shè)計(jì)的重要一環(huán),關(guān)乎全面建成小康社會(huì)成敗,是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ),是新時(shí)代推動(dòng)黨的建設(shè)科學(xué)化的重要轉(zhuǎn)折,必定要堅(jiān)定不移地推進(jìn)依法治國事業(yè)。

從全局來看,全面推進(jìn)依法治國是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容和支撐。黨的十八大報(bào)告明確將依法治國納入全面建成小康社會(huì)的目標(biāo):“依法治國基本方略全面落實(shí),法治政府基本建成,司法公信力不斷提高,人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障。”這說明全面推進(jìn)依法治國是全面建成小康社會(huì)的重要組成部分,依法治國是全面小康的重要內(nèi)涵構(gòu)成、題中應(yīng)有之義。與此同時(shí),全面推進(jìn)依法治國也是全面建成小康社會(huì)的重要支柱和基礎(chǔ)要件。黨的十八屆四中全會(huì)指出:“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng),全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度,提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,必須全面推進(jìn)依法治國。”這表明依法治國是全面建成小康社會(huì)的重要支柱、基礎(chǔ)要件,如果不能全面推進(jìn)依法治國,那么,全面建成小康社會(huì)就會(huì)因法治保障缺失而走彎路甚至出現(xiàn)缺損。

具體而言,一方面,全面推進(jìn)依法治國是全面深化改革的強(qiáng)大后盾和實(shí)現(xiàn)方式。當(dāng)前中國正處于“千古未有之變局”,經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)、改革矛盾日益累積顯露、社會(huì)價(jià)值觀日趨多元,這些變化已遠(yuǎn)超過了“短、平、快”的行政權(quán)力的承載力,唯有法治才能平衡各方利益,為多元社會(huì)主體共同參與深化改革提供穩(wěn)定可期的治理平臺(tái),推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此,習(xí)近平總強(qiáng)調(diào):“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。”當(dāng)前全面深化改革進(jìn)程要順利推進(jìn)、全面深化改革成果要深刻鞏固,都必須在法治的軌道上運(yùn)行,都要依靠法治形式規(guī)范和固化。另一方面,全面推進(jìn)依法治國是全面提升黨的科學(xué)化水平的倒逼機(jī)制。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的最根本保證,但改革開放以來,面對(duì)前所未有的誘惑和挑戰(zhàn),黨員中貪污腐敗、徇私枉法者有之,拉幫結(jié)派、搞團(tuán)團(tuán)伙伙者有之,地方保護(hù)、部門保護(hù)主義有之,這些正逐漸蠶食著黨的組織紀(jì)律性和與人民群眾的血肉聯(lián)系。要跳出“歷史周期律”,與時(shí)俱進(jìn)地提升執(zhí)政能力、永葆黨的先進(jìn)性,就必須堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨、依法治黨,提升全黨的法治思維、駕馭法治建設(shè)的能力,自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),順應(yīng)依法執(zhí)政的要求,全面提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

主動(dòng)把握和適應(yīng)依法治國“新常態(tài)”

1978年,鄧小平在中央工作會(huì)議上重提法制:“要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”;1997年,中共十五大正式提出了依法治國基本方略;2014年,黨的十八屆四中全會(huì)首次以依法治國為主題,確立了全面推進(jìn)依法治國的決定。至今,中國的法治建設(shè)已歷經(jīng)普法教育、制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐推進(jìn)三個(gè)階段,中國特色社會(huì)主義法律體系基本形成,法治發(fā)展的模式也從外源性法治向內(nèi)源性法治轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來,我國法治建設(shè)成果尤為顯著:在立法層面,以一切改革都要于法有據(jù)為原則,立法機(jī)關(guān)積極開展法律的“立改廢”工作,《立法法》迎來頒布十五年來首次修改,中國特色社會(huì)主義法律體系日臻完善;在執(zhí)法層面,從一批批行政審批事項(xiàng)的取消和下放,到工商登記制度改革的全面鋪開,從一份份“權(quán)力清單”的公布,到行政事業(yè)性收費(fèi)的不斷減少,在黨中央的統(tǒng)一部署下,簡政放權(quán)不斷縱深推進(jìn);在司法層面,廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度,建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度,全面推進(jìn)審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開三大平臺(tái)建設(shè),嚴(yán)格規(guī)范減刑、假釋、保外就醫(yī)程序,健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制,司法人員分類管理、司法責(zé)任制、省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理……一系列規(guī)定努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受的到公平正義;在依法治黨層面,黨中央集中清理黨內(nèi)法規(guī),1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,近四成被廢止或宣布失效,兩部黨內(nèi)的“立法法”《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》公布,法治正成為治國理政的基本方式。

盡管我國法治建設(shè)成績顯著,但對(duì)全面推進(jìn)依法治國“喊口號(hào)、擺姿態(tài)”的質(zhì)疑,體現(xiàn)了人民群眾對(duì)法治的迫切期待與法治建設(shè)進(jìn)程之間的齟齬,也反映了我國法治建設(shè)進(jìn)程中對(duì)于時(shí)間因素的獨(dú)特要求。與西方相對(duì)從容的法治化進(jìn)程相比,中國的法治化進(jìn)程中存在著一個(gè)很強(qiáng)的人為的時(shí)間觀念:我國法治建設(shè)在撥亂反正和改革開放的歷史條件下起步,為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)改革主線,從時(shí)間角度提出的問題是,我們?nèi)绾卧谝粋€(gè)較短的時(shí)間過程中盡快建立起一種新的行為規(guī)則和社會(huì)秩序。在傳統(tǒng)社會(huì)可資利用資源匱乏、法治基礎(chǔ)落后的前提下,盡管當(dāng)時(shí)大多數(shù)人并沒有很強(qiáng)的法治觀念,但我們來不及等待法律觀念成熟生長起來再制定法律、要求人民遵守,而是借助于強(qiáng)大的國家力量開展大規(guī)模的、有億萬群眾參加的普法運(yùn)動(dòng);盡管已制定的許多法律還未得到良好地執(zhí)行,但我們通過法律移植等方式制定了一個(gè)又一個(gè)的立法計(jì)劃,推出了一批又一批的法律,以期在十年至二十年的時(shí)間適應(yīng)未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度框架先期確立起來。這種爭取時(shí)間、縮短時(shí)間和趕超時(shí)間的政府推進(jìn)式改革基本上取得了立竿見影的預(yù)期效果:公民法律素養(yǎng)大幅提高,中國特色社會(huì)主義法律體系基本建成,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍。但這只是依法治國的起始階段,實(shí)現(xiàn)真正的法治國家、法治政府、法治社會(huì)卻面臨著新的問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2012年底,除憲法外我國現(xiàn)行有效法律共有243件,行政法規(guī)721件,地方性法規(guī)8600多件,部委和政府規(guī)章2萬多件,法律制度數(shù)量不可謂不多,但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等現(xiàn)象依然廣泛存在,權(quán)力本位的觀念尚未發(fā)生根本改變。這便是急速的政府推進(jìn)型改革之后必須面臨的法治問題:人民群眾在思想文化觀念層面仍然準(zhǔn)備不足,尤其是大多數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部仍然習(xí)慣于以權(quán)代法、以言廢法,法律文本與社會(huì)生活中的法律脫節(jié)嚴(yán)重。全面推進(jìn)依法治國不僅要實(shí)現(xiàn)制度上的承接,更是行為方式、社會(huì)觀念轉(zhuǎn)換和再造的過程。在國家、市場、社會(huì)與法律體系之間相互影響的格局之下重塑法律文化,在法律實(shí)施之中逐漸轉(zhuǎn)變社會(huì)觀念,才能使人們?cè)谏顚哟紊习盐辗ㄖ我螅鶕?jù)法治精神推動(dòng)立法、執(zhí)法、司法、守法走向更高水準(zhǔn),這是突破法治建設(shè)瓶頸的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是全面推進(jìn)依法治國取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的當(dāng)前必經(jīng)階段。這必然要經(jīng)歷不同社會(huì)階層、組織在法制框架之下沖突、說服、模仿、認(rèn)同乃至產(chǎn)生信仰的過程,它需要一個(gè)扎實(shí)推進(jìn)、耐心等待的改革長周期,標(biāo)志著全面推進(jìn)依法治國正式迎來法治改革“新常態(tài)”。

全面推進(jìn)依法治國邁入“新常態(tài)”,則必須要克服革命性法治思維:急躁冒進(jìn)地推進(jìn)法治改革,簡單套用法治理論中的理想化標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)判現(xiàn)實(shí),期望在朝夕之間建成法治。其對(duì)改革的理解、思路、策略與當(dāng)前現(xiàn)實(shí)背景脫節(jié),一旦意識(shí)到現(xiàn)實(shí)的差距與挑戰(zhàn)則轉(zhuǎn)而對(duì)法治建設(shè)失去信心,認(rèn)為法治建設(shè)不過是在全球法治大潮之下“喊口號(hào)、擺姿態(tài)”。類似質(zhì)疑與態(tài)度,與全面推進(jìn)依法治國之初衷背道而馳,忽視了法治建設(shè)全局中長遠(yuǎn)與短期、理想與現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略謀劃,若聽之任之則可能導(dǎo)致法治建設(shè)的偏頗、畸形乃至停滯。對(duì)此,我們必須明確:法治期待與現(xiàn)實(shí)固然可能存在差距,但全面推進(jìn)依法治國不是一蹴而就的一場運(yùn)動(dòng),它是一項(xiàng)長期的基礎(chǔ)性工程,猛藥去疴的階段已然過去,我們當(dāng)前正處于實(shí)踐法制、觀念養(yǎng)成的長周期,必須用足夠的耐心和智慧為法治改革“破繭”凝神聚氣。

法治改革整體推進(jìn)的二元機(jī)制

全面推進(jìn)依法治國具有長周期性,但絕不意味著可以將法治建設(shè)暫時(shí)擱置乃至消極怠工,恰恰相反,法治建設(shè)決定全局成敗而必須與其他“三個(gè)全面”協(xié)調(diào)推進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)從憲法實(shí)施、科學(xué)立法、依法行政、公正司法、全民守法、法治隊(duì)伍、依法治黨等各個(gè)方面為全面推進(jìn)依法治國制定了全面的路線圖、時(shí)間表,《決定》頒布一周年以來,如何將這份改革總設(shè)計(jì)圖因地制宜、持續(xù)有效地深入實(shí)施成為了改革新課題。

確立全面推進(jìn)依法治國的硬指標(biāo)體系。與一般改革事項(xiàng)不同,法治建設(shè)需要長周期持續(xù)投入而難以在短期內(nèi)取得立竿見影的成果,在現(xiàn)行評(píng)估體系之下,地方政府往往難以獲得足夠的熱情與動(dòng)力。因此,全面推進(jìn)依法治國必須自上而下地確立強(qiáng)措施、硬指標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出:“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。”黨的十八屆四中全會(huì)指出,“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容,納入政績考核指標(biāo)體系”。在《決定》所確立的整體改革框架下,建立法治指標(biāo)評(píng)估體系,一方面能夠有效監(jiān)測和引導(dǎo)地方法治建設(shè)的方向,切實(shí)推進(jìn)地方法治的完善與發(fā)展,另一方面能實(shí)現(xiàn)地方法治與國家法治的對(duì)接,保證國家與地方法治進(jìn)程的一致性和統(tǒng)一性。法治評(píng)估既能有效帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域和社會(huì)組織的法治轉(zhuǎn)型,也能提高公職人員的法治服務(wù)意識(shí)和能力,從而不斷滿足人民日益增長的法治監(jiān)督和社會(huì)公正需求。

法治建設(shè)不僅需要通過評(píng)估和保障推進(jìn),但更需要建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制和指標(biāo)體系。僅僅固守原有工作考核標(biāo)準(zhǔn),簡單地套用評(píng)分制加以形式包裝,既不能充分體現(xiàn)法治指數(shù)的“推壓”功能,也容易進(jìn)一步導(dǎo)致地方法治建設(shè)的“高分低能”。法治評(píng)估要通過科學(xué)化、常態(tài)化和制度化的機(jī)制確保全國上下法治統(tǒng)一,指明地方法治建設(shè)的前進(jìn)方向和潛在問題,成為地方法治工作績效考核的重要依據(jù),就要轉(zhuǎn)變當(dāng)前法治評(píng)估自建、自評(píng)、形式化、片面化的現(xiàn)狀,不應(yīng)僅限于通過體制內(nèi)績效考核評(píng)估,還需要建立體制外的法治指數(shù)體系。對(duì)地方法治建設(shè)機(jī)器社會(huì)效果進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)評(píng)估,要從立法評(píng)估轉(zhuǎn)向司法評(píng)估和執(zhí)法評(píng)估,從事后評(píng)估轉(zhuǎn)向全過程評(píng)估,從官方評(píng)估轉(zhuǎn)向社會(huì)民意測量,從內(nèi)部工作績效評(píng)估轉(zhuǎn)向社會(huì)效果評(píng)估。通過對(duì)地方法治發(fā)展的全方位測量,倒逼地方法治建設(shè)進(jìn)步,確保地方法治建設(shè)沿著全面推進(jìn)依法治國的整體規(guī)劃路徑持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。

發(fā)揮人民主體地位推進(jìn)法治建設(shè)。全面推進(jìn)依法治國不是公權(quán)力一家獨(dú)奏的獨(dú)角戲,更不是立法者、法官、檢察官、律師、法學(xué)家們的壟斷事業(yè),而依賴于人民群眾乃至整個(gè)社會(huì)的積極參與,單純的質(zhì)疑與動(dòng)搖無助于法治事業(yè)的進(jìn)步。一方面,國家公權(quán)力法治化運(yùn)行的有效性取決于國家與社會(huì)的關(guān)聯(lián)程度,沒有嵌入社會(huì)的“強(qiáng)”國家事實(shí)上是脆弱的,強(qiáng)行構(gòu)建的法律制度經(jīng)受不起社會(huì)變遷的考驗(yàn)。另一方面,正是通過國家與社會(huì)的共同推進(jìn),法治的潛在要素才能被真正激活,才能逐漸樹立公民的權(quán)利意識(shí),重新強(qiáng)化衰弱的規(guī)則權(quán)威,有關(guān)法治的態(tài)度碎片化才得以重組為一種共識(shí)。最終,法治國家與法治社會(huì)的融洽關(guān)系實(shí)現(xiàn)持續(xù)地再生產(chǎn)。

因此在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,國家力量與人民群眾參與實(shí)際互為條件,國家制度可以建立一個(gè)促進(jìn)公民參與的開放環(huán)境,但人民群眾才是全面推進(jìn)依法治國的最終主體和力量源泉,只有人民群眾積極投身法治實(shí)踐,國家制度才具有有深厚的推動(dòng)力和執(zhí)行力。黨的十八屆四中全會(huì)提出的“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”、“健全依法決策機(jī)制”、“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”、“保障人民群眾參與司法”、“推進(jìn)多層次依法治理”等重要舉措都充分依賴于廣大人民群眾的主動(dòng)參與和首創(chuàng)精神,從上到下建立法治評(píng)估體系也需要廣大人民群眾積極參與表達(dá)權(quán)益訴求。只有人民群眾主動(dòng)通過法治途徑和形式管理國家事務(wù),依靠自身行動(dòng)追求立法民主、執(zhí)法公平、司法公正,才能推動(dòng)國家法治體系逐漸落地生根乃至日臻完善;只有廣大人民群眾養(yǎng)成了自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法治習(xí)慣,通過鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等推進(jìn)多層次的依法治理,依法表達(dá)訴求、解決糾紛、權(quán)利救濟(jì),我們才能取得法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)的最終勝利。

全面推進(jìn)依法治國道阻且長,我們并不因此失去信心和決心。任何一項(xiàng)偉大的事業(yè)都不是一蹴而就的,推動(dòng)一個(gè)千年來人治傳統(tǒng)根深蒂固的國家、領(lǐng)導(dǎo)全球五分之一的人口邁向法治的歷史性創(chuàng)舉更是注定歷經(jīng)曲折。全面推進(jìn)依法治國邁入“新常態(tài)”,我們必須擁有足夠的改革毅力與智慧,以科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)估體系確保法治改革整體持續(xù)推進(jìn),發(fā)揮人民群眾的主體地位為改革提供不竭動(dòng)力,齊心協(xié)力為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)創(chuàng)建強(qiáng)有力法治保障。

(作者分別為中共陽泉市委黨校講師,中共陽泉市委黨校教授)

責(zé)編 /張蕾

[責(zé)任編輯:張蕾]
標(biāo)簽: 依法治國