瓊海經(jīng)驗對城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示
一說城鎮(zhèn)化,肯定是相對于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)延伸出來的一個概念。最初的社會就是農(nóng)業(yè)社會,怎么出現(xiàn)了城市,出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化?其實就是隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力的提高,不需要那么多人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),有了剩余勞動力,因而就有了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能。隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,農(nóng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,剩余勞動力轉(zhuǎn)向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在這個轉(zhuǎn)化的過程中,農(nóng)村居民的生活方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦纳罘绞?。從這個過程來看,沒有不以人為本的城鎮(zhèn)化?,F(xiàn)在我們講新型城鎮(zhèn)化要以人為本,但在改革開放30多年中,我們有相當(dāng)一段時間沒有體現(xiàn)以人為本。我們實際上搞的是空間的城市化,搞的是土地的城市化。讓農(nóng)民工進城,造成了我們現(xiàn)在2億7千萬農(nóng)民工;還有一些被統(tǒng)計成半城市化的人口,即身在城市,但是沒有城市戶口。
瓊海城鎮(zhèn)化率很低,為什么呢?瓊海符書記跟我解釋了一下,城鎮(zhèn)化率低是因為有一些農(nóng)民現(xiàn)在不要城市戶口,但實際上已經(jīng)享受到了城市居民的各種服務(wù)。要是這么算的話,中國城鎮(zhèn)化率很高。問題就出在我國的二元戶籍制度。按照常住人口統(tǒng)計,我國的城鎮(zhèn)化率去年已經(jīng)是56.1%,但是,按照戶籍人口,我國的城鎮(zhèn)化率只有39.9%。對中國來說,有戶口和沒有戶口,絕大部分的地區(qū)差別很大。以北京為例,沒有戶口就沒有資格買房,更沒有資格享受廉租房和買車搖號。10年前、20年前可能是幾萬元的差別,現(xiàn)在是幾十萬、上百萬的差別。怎么解釋我們的城鎮(zhèn)化率到底有多高?這就涉及到怎么評價我們的新型城鎮(zhèn)化到底達到了什么樣的水平。全國2億7千多的農(nóng)民工是半城鎮(zhèn)化,外加六千萬留守兒童、五千萬留守婦女、五千萬留守老人,人為地造成了妻離子散。用常住人口衡量,城鎮(zhèn)化率提高了;按戶籍人口衡量,就沒有那么多,而且事實上,很多農(nóng)民工進城也不是完全城市化,這就是當(dāng)今的真實的城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀。
這應(yīng)該用什么衡量呢?我贊成瓊海的做法,用市民度來衡量。不管是住在城市還是住在農(nóng)村,抑或住在郊區(qū),不管有沒有戶口,就看民眾是否真正享受到了一個市民應(yīng)該享受的各種福利。如果享受了就百分之百的市民化了,如果只享受一半就是我們說的半城市化。從這點來說,瓊海經(jīng)驗是值得我們借鑒的。不求名義上的城鎮(zhèn)化,而求真正的市民化水平,這就體現(xiàn)了真正的以人為本。
城市化和城鎮(zhèn)化的差別
我們注意到,瓊海有12個鎮(zhèn),一鎮(zhèn)一特色,一鎮(zhèn)一風(fēng)情,一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè),但是,我們同時也知道,城市化和城鎮(zhèn)化的差別是非常大的。我國有658個縣級以上的城市,剩下的是2萬個鎮(zhèn),中國的城和鎮(zhèn)不僅存在政府層級的差別,而且現(xiàn)在應(yīng)該說鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就沒有財政了。中國城市公共服務(wù)、公共設(shè)施水平遠高于一般鎮(zhèn)的水平。就我們鎮(zhèn)的人口來說,平均人口是1萬人。5萬以上人口的城鎮(zhèn),大概兩千多個,也就是10%。如果一個鎮(zhèn)只有一兩萬人口,那么,其公共服務(wù)、公共設(shè)施能不能達到和城市相同的水平?我們說公共服務(wù)均等化,城和鎮(zhèn)之間都不均等,城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間又如何談均等呢?
我們知道,按照全國主體功能規(guī)劃,960萬平方公里是劃分為4個功能區(qū)的。一是優(yōu)化開發(fā)區(qū),有人開發(fā),有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的區(qū)域優(yōu)化開發(fā);二是重點開發(fā)區(qū);三是限制開發(fā)區(qū);四是禁止開發(fā)區(qū),這是生態(tài)保護地區(qū)。重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)是兩橫三縱,這兩橫三縱要構(gòu)建大城市群,其他的是限制開發(fā)地區(qū),也就是農(nóng)業(yè)地區(qū)。海南肯定是屬于限制開發(fā)地區(qū),因為要構(gòu)建國際旅游島。按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃,我們的城市化要走集中的道路。什么是集中?就是把大量的人力物力集中到相對狹小的土地上,讓這片土地發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益。所謂的均衡不能只是京津冀,要均衡地分布在全國大概20個左右的城市群,這就意味著城市化的道路應(yīng)該是優(yōu)先發(fā)展大城市。小城鎮(zhèn)不是不能發(fā)展,在小城市兩萬個小鎮(zhèn)里,我覺得最有發(fā)展?jié)摿Φ臒o非是兩千個城關(guān)鎮(zhèn),如果這些都發(fā)展不起來,另外的是沒有發(fā)展空間的。另外是特色鎮(zhèn),我感覺,瓊海的12個鎮(zhèn)都有特色,有民族特色,有歷史特色,也有自然風(fēng)光,那么,怎么就地城鎮(zhèn)化呢?瓊海的經(jīng)驗恰恰告訴我們,它的成功在很大的程度上是不能復(fù)制的。沒有特殊的獨到景觀、文化歷史遺產(chǎn),就談什么特色小城鎮(zhèn)。一共600個鎮(zhèn),搞了500個特色小鎮(zhèn),這樣的小城鎮(zhèn)只能是政績工程。過去我們搞的離土不離鄉(xiāng),為什么最后是自生自滅的多?瓊海探索的是不需要農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)化,普遍的意義來說,農(nóng)民還是要進入城市的,農(nóng)業(yè)不存在、農(nóng)村也不存在城鎮(zhèn)化的問題,農(nóng)村只是存在著現(xiàn)代化問題。除非整個村歸置為城鎮(zhèn)了。
如何理解城鄉(xiāng)一體化
城鄉(xiāng)一體化不是把農(nóng)村建設(shè)得跟城市一樣,反過來把城市建設(shè)得跟農(nóng)村一樣,這就亂套了,這就不符合我國的主體功能區(qū)規(guī)劃。這是有分工的。所謂城鄉(xiāng)一體化指的是在制度上打破城鄉(xiāng)二元體制,包括醫(yī)療衛(wèi)生制度、教育制度乃至土地制度。不管作為城市居民還是農(nóng)村居民,我們都均等的享受基本的公共服務(wù)。當(dāng)然,這里有一個問題,在農(nóng)村能夠享受多少公共服務(wù)呢?城鄉(xiāng)之間一定是有差別的,與其建設(shè)新農(nóng)村,不如致力于推進新型城鎮(zhèn)化,把一定的資源由城市向農(nóng)村延伸,延伸公共服務(wù),這是事倍功半的。
城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵是推進土地制度的改革,這就是黨的十八屆三中全會所談到的要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的市場。之所以2億7千萬農(nóng)民進了城,存在著幾千萬的留守兒童、留守老人、留守婦女,就是因為農(nóng)民進了城,土地就撂荒。如果我們找到統(tǒng)一的土地市場并建立起來,讓農(nóng)村有土地退出的機制,農(nóng)民的三項土地權(quán)利——承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體經(jīng)濟收益權(quán)有所保障,那么無疑會有利于解決現(xiàn)有難題。但是,現(xiàn)在的這種土地制度,農(nóng)民拿著金飯碗去要飯,進了城以后,買不起房,只能當(dāng)農(nóng)民工,最后耗費了青春,又回到農(nóng)村。長期以往,我們的城鎮(zhèn)化什么時候能夠達到70%、80%乃至90%?我們的現(xiàn)代化何年何月才能實現(xiàn)呢?
最后我要強調(diào)一下,瓊海的經(jīng)驗有普遍意義,就是它不片面地追求城鎮(zhèn)化的比例,追求的是真實的城鎮(zhèn)化水平,另外,也沒有一味的把集體土地變成城市國有的土地,可以在土地上搞城鎮(zhèn)化。至于“三不一就”是我們特殊的經(jīng)驗,未必能夠在全國普遍推行。所以,我建議瓊海把具有普遍意義的做法作進一步的探索,把具有特殊意義的做法進一步做實。
責(zé)編/劉瑞一 美編/李祥峰
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