【摘要】宋太祖趙匡胤建國后,吸取了前代各層官員欺蒙朝廷的慘痛教訓(xùn),在上起朝官下至郡縣的監(jiān)察、確保信息暢通方面做足功課,設(shè)計出一套完密的制度,很大程度上保證了朝廷對輿情的及時把握。然而隨著高層官員特別是帝王本身的腐化,制度最終慘遭破壞,值得后人警醒。
【關(guān)鍵詞】下情上達(dá) 監(jiān)察 登聞鼓院 【中圖分類號】K244 【文獻標(biāo)識碼】A
“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰”是宋朝為官的常態(tài)
宋朝建國不久,朝廷陸續(xù)在州郡設(shè)立了“通判”一職,這是個什么性質(zhì)的官呢?從形式上看,通判有協(xié)助知州知府工作的職責(zé),但宋朝的知州知府和通判分廳辦公,如《淳熙嚴(yán)州圖經(jīng)》(南宋淳熙年間編纂的嚴(yán)州地方志;嚴(yán)州在今浙江建德)就明確點出:“州衙(知州辦公地)在子城內(nèi)正北;通判廨舍在遂安軍門內(nèi)街西。”從中明顯能看出其中奧秘:如果通判是知州的副手,不可能讓他另立門戶;既然另立門戶,一定有“分而治之”的意味。事實的確如此,宋朝設(shè)通判的本意,是想讓這個角色對知州知府起到監(jiān)察的作用。瞿蛻園《歷代職官簡釋》說:“宋代初設(shè)通判之時,職權(quán)幾與知州知府無異,名為佐官,實際是共同負(fù)責(zé),甚至還是知州知府的監(jiān)視者。”《宋史·職官志七》記載:“建隆四年,詔知府公事并須長吏、通判簽議連書,方許行下。……凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事,可否裁決,與守臣通簽書施行。所部官有善否及職事修廢,得刺舉以聞。”這里有兩點須特別注意,一是通判由朝廷直接委派,而不是知州知府征辟的屬僚;二是這個官無所不管,當(dāng)然也包括州府屬下的縣級官員。通判的設(shè)置,為知州知府加上了一道緊箍咒,有效規(guī)避了州府一把手獨斷專行的可能,他們不受知州知府甚至上級路分大員的轄制,直接對朝廷負(fù)責(zé)。與漢代設(shè)立部刺史相比,明顯嚴(yán)密了很多。
宋朝政區(qū)劃置采取三級制,即中央之下設(shè)路,路下設(shè)府、州,府、州下設(shè)縣。宋朝各路是怎樣設(shè)官的呢?一般說來,路里設(shè)安撫使司(帥司)、轉(zhuǎn)運使司(漕司)、提點刑獄司(憲司)、提舉常平茶鹽公事司(倉司),統(tǒng)稱“四大監(jiān)司”。帥司主軍政,漕司主漕運,憲司主刑獄,倉司主倉儲,各管一攤,互補統(tǒng)轄??瓷先ニ膫€平行的職能部門,為什么又統(tǒng)稱為“監(jiān)司”呢?原來宋朝統(tǒng)治者設(shè)置這四司除了“各管一攤”的分權(quán)理念之外,另賦予各司主管官員以監(jiān)察之權(quán),不論是安撫使還是轉(zhuǎn)運使、提點刑獄、提舉常平,都負(fù)有為朝廷監(jiān)察平級諸司官員、下級州縣官員的職責(zé),這就好比朝廷在每個官員的身邊同時安裝上諸多的“監(jiān)控探頭”,令所有官員都心懷畏謹(jǐn),不敢輕易欺瞞朝廷,一旦其欺瞞作假的行為被任何一個“探頭”監(jiān)測到,后果將十分嚴(yán)重。對宋朝官員來說,“戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰”是為官的常態(tài),為官者率皆如此,最高統(tǒng)治者獲取各方面信息的渠道就大為暢通了。
宋朝官民有多種傳遞信息的渠道,甚至可直達(dá)御史臺
宋朝統(tǒng)治者對信息暢達(dá)可謂無所不用其極,上情下達(dá)者如通進司和進奏院?!端问?middot;職官志》記載,通進司掌接受三省、樞密院、六曹、寺監(jiān)的奏牘及文武近臣表疏章奏,具其要點進呈皇帝。進奏院掌三省、樞密院宣札及六曹、寺監(jiān)的符牒,然后頒于諸路。下情上達(dá)者如登聞檢院和登聞鼓院,掌受官員及士民所上章疏。凡言朝政得失、公私利害、軍期機密、理雪冤濫等,在登聞鼓院遞上奏狀,如不能及時得到處理,可到登聞檢院繼續(xù)申訴。《續(xù)資治通鑒長編》(以下簡稱《長編》)卷一〇七載,仁宗天圣七年再置理檢使,由御史中丞親自兼任,原因是“冤濫枉屈而檢院、鼓院不為進者,并許詣理檢使審問以聞”。這說明宋朝官民有各種傳遞信息的渠道,甚至可以直達(dá)御史臺,即使中間某些環(huán)節(jié)發(fā)生打壓欺瞞、不作為或亂作為,也封不住任何一個人的嘴。宋馬永卿《元城語錄》載蘇軾被誣陷入獄后,友人張方平憤然不平,打算將訴狀交給所在應(yīng)天府轉(zhuǎn)遞給朝廷,應(yīng)天知府不敢,于是命其子張恕直接到京城由登聞鼓院投進。徐夢莘《三朝北盟會編》又載,靖康初,太學(xué)生陳東率諸生伏闕上書,強烈要求恢復(fù)主戰(zhàn)派李綱、種師道職務(wù),“軍民會者數(shù)十萬人,詣登聞鼓院,推鼓滾之于前,數(shù)萬人挾東等撾鼓擊破之”,欽宗立即派人宣召李綱、種師道,還其舊職。
除鼓、檢二院外,地方事務(wù)則明確規(guī)定各州、府、軍、監(jiān)長官(包括通判)必須將所有關(guān)乎民政的事件及時呈報朝廷。《長編》卷三五七(元豐八年六月)司馬光給神宗的一封奏疏說:“不以有官無官之人,應(yīng)有知朝政闕失及民間疾苦者,并許進實封狀言事。在京則于登聞鼓院、檢院投下,委主判官畫時進入;在外則于州、府、軍、監(jiān)投下,委長吏即日附遞聞奏。伏望陛下以萬機之暇,略賜省覽。其所論至當(dāng)者,當(dāng)用其言而顯其身;其是非相半者,舍短取長;其言無可采事不可行者,亦當(dāng)矜容,不可加罪。如此,則下情無不通,海內(nèi)如指掌矣。”(引文略有刪節(jié),下同)這里特別強調(diào),即使所言之事并不可行,朝廷也應(yīng)采取寬容態(tài)度,不可加罪。
宋朝官員很難堵塞信息傳遞之門,下情上達(dá)的信息渠道非常豐富
除上述通判、監(jiān)司、鼓院、檢院等制度外,宋朝還有一些臨時性或輔助性措施,如“風(fēng)聞”,指的是不必證據(jù)確鑿,只要聽到風(fēng)聲,即馬上進行深入調(diào)查核實并予以處理。“體量”和“照勘”(勘會)等詞語在宋朝史籍中也經(jīng)常出現(xiàn)。所謂體量,即下層出現(xiàn)問題后,朝廷便派官員到事發(fā)地進行“一對一”的精準(zhǔn)處置。《長編》卷八八(真宗大中祥符九年十一月戊申)載:“大名府、澶相州民伐登聞鼓訴霜旱,宰臣請令轉(zhuǎn)運使體量。上曰:‘比者轉(zhuǎn)運使固言無災(zāi)傷,故州縣不為蠲減,雖慮支計不充,然朝廷矜恤之意不可稽也。’即命常參官分往按視而蠲復(fù)焉。”這段話反映出“鼓院”和“體量”的同等重要性:河北轉(zhuǎn)運使隱瞞了大名府(今河北大名)、澶州(今河南濮陽)、相州(今河南安陽)的霜旱災(zāi)情,當(dāng)?shù)孛癖姴坏貌坏骄┏菗舻锹劰脑V冤。宰相請命當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)運使體量災(zāi)情,真宗說道:“因為轉(zhuǎn)運使隱瞞了災(zāi)情,使當(dāng)?shù)孛癖姏]得到朝廷應(yīng)減免的稅賦。為弄清實情,朝廷必須再派大員到當(dāng)?shù)睾瞬?,按實際情況進行稅賦減免。”宋朝的體量制度具有很強的機動性,且涵蓋各類事務(wù)。
所謂“勘會”,即朝廷派專員到事發(fā)地詳細(xì)核查,代表朝廷進行案件的審理處置。如《長編》卷三二五(元豐五年四月)載,朝廷派御史宇文昌齡到鄜州審理鄜延鈐轄劉紹能降敵事件。經(jīng)宇文昌齡查證,劉紹能并無通敵叛降之實,而是出于鄜延經(jīng)略使沈括、副使種諤栽贓陷害,故判劉紹能無罪,官復(fù)原職,并對沈括、種諤進行了處分。
從以上諸例可以看出,宋朝信息渠道的設(shè)計是十分嚴(yán)密、豐富而暢通的,任何一個環(huán)節(jié)的官員想堵塞信息傳遞之門都很難做到。《文獻通考·職官考》載南宋胡寅的一段話,就很能概括其全貌:“政事得失,專責(zé)大臣與諫者。若夫四方訴訟,自有州縣、監(jiān)司、臺省節(jié)次;又不得直,則有登聞檢、鼓兩院存焉。如此,則治有體統(tǒng),朝廷增重,國勢不搖,可以言治。”
腐敗致紀(jì)綱毀壞,信息渠道和監(jiān)察手段成為徒有虛名的擺設(shè)
然而事物總是處在轉(zhuǎn)化中,宋朝對官員弄虛作假的監(jiān)控手段再嚴(yán)密再合理,也很難一勞永逸地施行下去,究其原因,還是官場腐敗惹的禍:制度都是人定的,又都是由具體人來實施的,一旦實施這些制度的人特別是高層官員蛻變成了貪瀆之徒,制度和規(guī)矩便成了一紙空文。上面提到的通判,本是監(jiān)察郡守和縣官的人,這樣的人變了質(zhì),結(jié)果可想而知。宋朱弁《曲洧舊聞》說宣和年間宰相王黼公然賣官,而且各有定價,“三千索,直秘閣;五百貫,擢通判”。意思是升任直秘閣要花三千貫錢,升任通判也要拿出五百貫錢來。不難想象,這樣“提拔”的通判決不可能按照朝廷制度處理公務(wù)。王明清《揮麈余話》卷二說:“丁廣嘗任保州(今河北保定)教授。郡將武人,而通判者戚里子,悉多姬侍,以酒色沉縱。會有道人過郡,自言數(shù)百歲,能煉大丹,服之可以飽嗜欲而康強無疾,然后飛升度世。守、貳館之,以先生之禮事之。選日創(chuàng)丹灶,依其法煉之,四十九日而成。不數(shù)日,郡將、通判皆疽發(fā)于背。”由此可知,知州是個沒文化的武夫,通判是個紈绔成性的外戚子弟,兩人為長生不老享樂無極,連正常郡務(wù)都撂在了腦后。奇怪的是,這樣的官員居然沒受到路分監(jiān)司的糾察,可見此時的監(jiān)司大員、知州通判都已成了什么樣子,靠這樣的官員治理地方,再嚴(yán)重的問題也不可能如實反映到上層,朝廷設(shè)置的所有信息渠道和監(jiān)察手段,都成了徒有虛名的擺設(shè),何談吏治清明,下情上達(dá)?不光是宋代,歷朝歷代的覆亡無一不是因“紀(jì)綱毀壞”所致,因此采取各種有效手段杜絕腐敗,才是執(zhí)政者的頭等課題。
宋朝的頂層設(shè)計值得后人借鑒
宋朝的監(jiān)察、問責(zé)、多渠道疏通等制度堪稱完密,這種煞費苦心的頂層設(shè)計是很值得后人借鑒的。
第一,最高層不能奢侈腐化。為什么從宋太祖到宋神宗這段時期貪瀆腐敗難成氣候?根本原因是這幾代帝王身為表率,宰輔大臣皆以國事為重。同樣還是宋朝,同樣是太祖太宗的子孫臣民,到了徽宗朝,政風(fēng)民風(fēng)怎么就變得烏煙瘴氣了呢?究其根源,還在帝王本身,徽宗不恤國事,生活極度荒淫腐化,成了引領(lǐng)壞風(fēng)氣之先的罪魁禍?zhǔn)?。有這樣的帝王帶頭,上起宰輔,下至民商,無不效法,再談治國理民清正廉明,無異于癡人說夢。
第二,為保政令暢通、下情上達(dá),必須要做到法治嚴(yán)明,當(dāng)重懲者絕不能手軟。北宋前期統(tǒng)治者除了能以身作則之外,對膽敢以身試法者的處置也是非常嚴(yán)厲的,輕者罷官,重者流放編管直至死刑。如果一個官員犯了律條,僅僅給他個不疼不癢的處分,不僅不能令萬眾悅服,也完全起不到懲前毖后的作用。《周禮·秋官·司寇》“刑新國用輕典、刑平國用中典、刑亂國用重典”之說雖然是就治民而言,也同樣適用于治官:當(dāng)官場風(fēng)氣敗壞到令人發(fā)指的地步時,作為統(tǒng)治者就必須用“重典”加以整肅,才能使官吏產(chǎn)生敬畏之心。
第三,連坐制度仍可借鑒。上層官員保舉對象如果出現(xiàn)大的過錯甚至犯罪,則保舉者必須受到相應(yīng)的處罰,這是肅清吏治亂象很有效的一種制度,它不單會使保舉者心有所畏,還能杜絕結(jié)黨營私。如果被保舉人出現(xiàn)大問題而保舉人依然不受任何懲處,就等于放任官員在選人問題上胡亂作為,使之成為鞏固自身勢力范圍的便捷手段。只有出以公心保舉人才,才能激發(fā)舉薦者的責(zé)任感和正能量。《宋史·謝絳傳》載謝絳之父謝濤出使蜀中,舉薦了所部官員三十余人。“宰相疑以為多,濤曰:‘有罪,愿連坐之。’”《宋史·周必大傳》載周必大“坐所舉官以賄敗,降滎陽郡公”,雖然這個處罰并不重,畢竟是件不光彩的事,自身利益也受到了很大的影響。
第四,鼓勵和保障官民通過多種渠道向上傳遞信息,這也是確保各級官員不敢欺蒙朝廷的有效手段,如上面所引《長編》例,盡管河北轉(zhuǎn)運使隱瞞了大名府等地災(zāi)情,百姓還可以通過登聞鼓院向上反映。試想如果沒有登聞鼓院,這三州百姓豈不是有苦無處訴了?
(作者為江蘇鹽城師范學(xué)院文學(xué)院教授,長篇歷史小說《趙宋王朝》作者)
【參考文獻】
①(元)脫脫等:《宋史》,北京:中華書局,1977年。
②(宋)徐夢莘:《三朝北盟會編》,上海:上海古籍出版社,2008年。
責(zé)編/潘麗莉 美編/于珊
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