【摘要】自2011年下半年開始，寧夏自治區(qū)就開始了以平羅縣為典型代表的引導農(nóng)民變市民的工作實踐。平羅縣引導農(nóng)民變市民的實施方案主要包括農(nóng)村退出與城市融入兩種機制，該縣引導農(nóng)民變市民實踐是農(nóng)民就地市民化的典范，其制度規(guī)定、經(jīng)驗、啟示值得我國其他地區(qū)借鑒。
【關鍵詞】農(nóng)民 市民化 寧夏
【中圖分類號】F291 【文獻標識碼】A
我國目前正處于快速發(fā)展的城市化階段，城市化的核心是農(nóng)民市民化。自2005年開始，天津市率先試點以“宅基地換房”方式將農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)居住的改革。之后，重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無錫也開始實行不同的農(nóng)民變市民模式。
自2011年下半年開始，寧夏自治區(qū)以平羅縣等個別市縣為試點開始了引導農(nóng)民變市民的實踐探索。引導農(nóng)民變市民是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的的大變革，文章主要以寧夏農(nóng)業(yè)大縣—平羅縣引導農(nóng)民變市民的實踐為樣本展開思考。平羅縣總面積2251.6平方公里，耕地面積82.6萬畝，其中農(nóng)民開墾種植的荒地40.2萬畝，總人口30萬人，農(nóng)村人口大約20萬人。2011年8月1日，平羅縣出臺了《平羅縣推進農(nóng)民向市民轉變的暫行辦法》，采取多項措施，促進農(nóng)民向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有序轉移。
平羅縣引導農(nóng)民變市民的現(xiàn)狀
農(nóng)村退出機制。一是土地保障機制。2011年制定的《平羅縣推進農(nóng)民向市民轉變的暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民進城鎮(zhèn)落戶的，其土地承包經(jīng)營權在第二輪承包期內(nèi)不變，宅基地使用權不變。進城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民繼續(xù)享受種糧直補、農(nóng)機農(nóng)資綜合補貼等惠農(nóng)政策。
二是退出補償機制。2013年修訂的《平羅縣推進農(nóng)民向市民轉變的暫行辦法》規(guī)定，對進城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民自愿永久退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和房屋所有權，同時退出村集體經(jīng)濟組織成員身份，按照《平羅縣農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權自愿永久退出收儲暫行辦法》對其承包集體耕地和宅基地、房屋給予一次性補償。同時對村集體“三資”收益分配給予一次性補償。以后不再享受集體經(jīng)濟組織“三資”收益分配和各類補貼。為保障退出承包地、宅基地、房屋的農(nóng)民的利益，平羅縣人民政府出資設立土地和房屋產(chǎn)權退出收儲基金，用于先期墊付土地和房屋產(chǎn)權退出收儲補償金。村集體經(jīng)濟組織暫無條件支付補償金，按照縣土地收儲基金管理辦法，可申請預借收儲周轉基金。
城市融入機制。一是放寬進城鎮(zhèn)農(nóng)民落戶條件。凡在平羅縣縣城或小城鎮(zhèn)購買、繼承、受贈商品房并具有合法產(chǎn)權的農(nóng)民及其共同居住的直系親屬，根據(jù)本人意愿可在城鎮(zhèn)落戶；凡具有平羅縣農(nóng)業(yè)戶口，在平羅縣縣城或城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和有穩(wěn)定收入來源，租賃房屋居住，可根據(jù)本人意愿進城落戶；凡在平羅縣就業(yè)的農(nóng)村籍大中專畢業(yè)生、農(nóng)村籍義務兵，根據(jù)本人意愿可在縣城或小城鎮(zhèn)落戶；放寬“三投靠”遷移落戶條件，放寬贍養(yǎng)孤寡老人的遷移落戶條件。
二是促進就業(yè)機制。進城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民在就業(yè)培訓、失業(yè)登記、求職登記、困難家庭援助登記、職業(yè)介紹、權益保障等方面，與城市居民實行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一服務。對進城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員實行援助制度，在小額創(chuàng)業(yè)貸款、稅費減免等方面給予傾斜，在公益性崗位安置就業(yè)時，享受城鎮(zhèn)就業(yè)困難對象的同等待遇。
三是住房保障機制。進城落戶農(nóng)民首次購買商品住宅房或二手商品住宅房，免收商品住房登記費、二手商品住宅房登記費，對首次購買90㎡以下新建商品住宅房或二手商品住宅房所繳納的契稅和印花稅，采取先征后補的方式憑完稅證可申請補助；對自愿放棄宅基地，自行處置農(nóng)村房屋的進鎮(zhèn)落戶農(nóng)民，在縣城、小城鎮(zhèn)、大社區(qū)首次購買90㎡以下商品住宅房，分別以每平方米50元、每平方米40元、每平方米30元的標準予以補貼；購買90㎡以上的房屋補貼減半；對同時永久退出農(nóng)村“三權”的進城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民，每平方米再分別增加100元補貼。進城落戶農(nóng)民符合條件，可優(yōu)先申請“廉租房”、“經(jīng)濟適用房”等城鎮(zhèn)保障性住房。
四是社會保障機制。2011年，寧夏在全國率先創(chuàng)建了“一制十二檔”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度和“一制三檔”為核心的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。在此基礎上，《平羅縣推進農(nóng)民向市民轉變的暫行辦法》規(guī)定，對進城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，符合最低生活保障條件的，可申請享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障待遇；進城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，其子女按規(guī)定在縣城（小城鎮(zhèn)）學校就近入學，學校不得加收政策規(guī)定之外的任何費用。進城落戶農(nóng)民自落戶之日起，三年內(nèi)執(zhí)行農(nóng)村居民生育政策。
從2011年8月《平羅縣推進農(nóng)民向市民轉變的暫行辦法》出臺至2014年9月，平羅縣共有13220名農(nóng)民轉變?yōu)槭忻?，占平羅縣農(nóng)民總數(shù)的5%左右。自2013年7月27日《平羅縣農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權自愿永久退出收儲暫行辦法》出臺至2014年9月，平羅縣農(nóng)民簽訂集體土地和房屋自愿和永久退出收儲協(xié)議930戶，共退出1896人，占由農(nóng)民轉變的新市民總數(shù)的14%。
平羅縣引導農(nóng)民變市民實踐的啟示
農(nóng)民就地市民化模式值得提倡。寧夏平羅縣引導農(nóng)民變市民實踐，是鼓勵和引導農(nóng)民在戶籍地就近完成市民化，這是寧夏農(nóng)民市民化的一種理性選擇。
首先，農(nóng)民就地市民化由農(nóng)民轉化的新市民生存壓力小。寧夏農(nóng)民在寧夏縣域城鎮(zhèn)轉化為市民，在城市生活的成本較低。以房價為例，平羅縣城的房價要比首府銀川的房價低得多。此外，在小縣城生活，衣食住行各項開銷也比在大中城市要小得多。對于生存能力并不是太突出的農(nóng)民來講，生活在縣域城鎮(zhèn)相比大中城市更加“安逸”。
其次，農(nóng)民就地市民化一般不會加大小城市的承載壓力。農(nóng)民市民化應與城市的承載力相適應。大量農(nóng)民涌入城市，對于大中城市來講，可能會對城市的交通、供電、供水、環(huán)境、教育資源、社會管理等各個領域造成沖擊，甚至會讓城市不堪重負。然而對于小城市來講，一般不會出現(xiàn)這樣的問題，農(nóng)民市民化恰恰是城市發(fā)展的契機。以平羅縣城為例，為適應農(nóng)民市民化的發(fā)展，在城市建設方面，平羅縣城建成區(qū)面積由2005年的6.9平方公里擴大到20平方公里，每年新增商品房面積約70萬平方米。為適應城市的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和環(huán)境承載力，平羅縣統(tǒng)籌考慮城市的道路、公交、供排水、供氣、供熱、供電、污水處理、地下管網(wǎng)等基礎設施建設，加強生態(tài)文明建設，平羅縣城面貌煥然一新。優(yōu)美的環(huán)境，舒適、便利的基礎設施，為農(nóng)民進城創(chuàng)造了良好的宜居環(huán)境。
最后，農(nóng)民就地市民化不會產(chǎn)生文化適應的難題。農(nóng)民市民化意味著農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、價值觀念向城市居民轉變。一些學者的研究表明，盡管一些農(nóng)民已進城居住，但由于生活習慣、價值觀念的差異，他們依然疏離于當?shù)鼐用?，無法真正融入城市社會。①而就地市民化則會減輕農(nóng)民由農(nóng)村熟人社會進入城市陌生人社會的這種不適。農(nóng)民在戶籍地就近市民化，農(nóng)民與城市居民在語言（方言）、習俗、觀念等方面大體相同，由于都是本地人，城鄉(xiāng)居民之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，農(nóng)民容易融入城市社區(qū)，容易得到城市居民的認同。而遵守市場規(guī)則，與陌生人合作，文明誠信，遵紀守法，這些觀念也會在農(nóng)民進城居住后受城市文化的影響在一點一滴的生產(chǎn)、生活細節(jié)中逐步形成。所以，就地市民化一般不會出現(xiàn)由農(nóng)民轉化的新市民無法融入城市的困惑。
農(nóng)民市民化需要工商業(yè)支撐。由農(nóng)民轉化的新市民如果在城市就不了業(yè)，再失去土地，就有可能淪為“流民”或“貧民”，就會直接影響社會穩(wěn)定。“國內(nèi)外經(jīng)驗表明，就業(yè)空間的加大、就業(yè)崗位的提供，取決于經(jīng)濟的持續(xù)增長和產(chǎn)業(yè)結構的不斷演進。”②以平羅縣為例，近年來，該縣優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，增強工業(yè)化對就業(yè)的帶動作用，推動精細化工、多元合金、煤化工、裝備制造、生物制藥、農(nóng)產(chǎn)品加工六大產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，培育發(fā)展了一批重點工業(yè)項目。平羅縣還加速發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，吉運西部物流基地、石嘴山國際建材城、沙湖水鎮(zhèn)等項目快速推進，服務業(yè)發(fā)展水平不斷提升。在第十一屆全國縣域經(jīng)濟基本競爭力與科學發(fā)展評價中，平羅縣在西部872個縣市中排名第60位。在第十一、十二屆西部博覽會上平羅縣連續(xù)榮獲“中國西部最具投資潛力100個縣（市、區(qū)）”榮譽稱號。2013年，平羅縣榮獲新華社《半月談》舉辦的第四屆“品牌生活榜”2013年城市榜“十佳最具投資競爭力市縣”殊榮。經(jīng)濟持續(xù)增長，才能為由農(nóng)民轉化的新市民提供就業(yè)機會，使他們能夠在城市里“沉淀”下來，穩(wěn)定生活。
農(nóng)民市民化是涉及城鄉(xiāng)一體化的變革，需要經(jīng)歷長期的過程。“農(nóng)民市民化的最終目的和意義，不是讓所有農(nóng)村人口都遷移到城市，而是要讓所有人口，無論居住在城市還是農(nóng)村，都能享受現(xiàn)代文明生活；農(nóng)民市民化的目標是在城鄉(xiāng)一體化基礎上最終消除城鄉(xiāng)差距。”③農(nóng)民市民化不能僅著眼于城市社會，農(nóng)村的發(fā)展與農(nóng)民市民化息息相關。以平羅縣為例，2011年該縣被確定為全國首批24個農(nóng)村改革試驗區(qū)之一，開展了一系列以農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度為主要內(nèi)容的改革試驗。平羅縣農(nóng)村土地經(jīng)營管理改革盤活了農(nóng)村經(jīng)濟，使農(nóng)業(yè)向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展。通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉農(nóng)民土地，既增加了農(nóng)民土地流轉收入，也使一部分農(nóng)民從土地上解放出來，客觀上增加了農(nóng)民市民化的對象。
從當前平羅縣引導農(nóng)民變市民的實踐來看，農(nóng)民進城打工的多，而轉化為市民的少；在由農(nóng)民轉化的市民中，退出農(nóng)村土地的也是少數(shù)人。鑒于農(nóng)村土地的增值趨勢以及對城市生活的不自信，一些農(nóng)民不愿意轉化為市民，還有一些農(nóng)民仍在觀望。而讓農(nóng)民帶著土地進城只是一種權宜之計。農(nóng)民是否轉化為市民、是否退出農(nóng)村土地，是他們基于預期效用和未來風險做出的理性選擇。從尊重農(nóng)民意愿、保護農(nóng)民利益出發(fā)，我們現(xiàn)階段只能采取漸進的農(nóng)民市民化策略，允許并保護農(nóng)民帶著土地進城，只能待時光流轉、事情變化、時機成熟時，才能解決這種不徹底的農(nóng)民市民化問題。
對此，中央亦有著清醒的認識。2014年7月24日國務院公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》強調(diào)“進城落戶農(nóng)民是否有償退出‘三權’，應根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農(nóng)民進城落戶的條件。”故此，農(nóng)民市民化是個長期過程，不可能一蹴而就，應該循序漸進。
平羅縣引導農(nóng)民變市民實踐中需要關注的問題
農(nóng)民市民化實踐的制度保障。目前我國農(nóng)民市民化實踐主要由政策主導。這也是我國改革實驗的慣常做法。我國改革開放后的許多改革往往都是由政策推動，先在局部實驗，成功后再推向全國，以法律的形式予以確認。這種改革實驗有時會與當時的法律發(fā)生沖突，構成“良性”違法，甚至“良性”違憲。以寧夏平羅縣引導農(nóng)民變市民的實踐為例，在農(nóng)村的土地經(jīng)營管理改革中，平羅縣將農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉給企業(yè)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、流轉經(jīng)營權和宅基地使用權抵押貸款，這些做法都是與現(xiàn)行法律相沖突的。這種政策與法律的沖突是平羅縣，甚至寧夏回族自治區(qū)層面無法解決的。
基層的改革者都盼望中央立法者能出臺法律，確認并保障其改革的合法性。但制定或修改法律是審慎的，中央立法者只有確信這種地方改革是成功的，才會下制定或修改相關法律的決心。所以，在改革過程中，動輒希望國家出臺法律保障改革正當性的想法有時是不現(xiàn)實的。如何解決這種難題，筆者以為，在中央立法者難以立即制定或修改法律的情況下，地方立法者可以嘗試在職權范圍內(nèi)立法；如果地方立法者無權對該事項立法，則可由中央立法者發(fā)布具有法律性質(zhì)的授權某地方進行改革的決議，這樣就避免了“良性”違法現(xiàn)象出現(xiàn)，等時機成熟再就該事項立法或修改法律。
各地農(nóng)民市民化實踐的接續(xù)問題。當前我國各地均開展了引導農(nóng)民變市民的實踐，但各地做法并不統(tǒng)一，且一直處于不斷變化之中。平羅縣農(nóng)民就地市民化模式盡管值得提倡，但不可否認的是，農(nóng)民市民化并非只是在封閉的某個地區(qū)實行，它注定會“溢出”該地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)民異地市民化的情形。如何與外部世界銜接，這是一個無法回避的問題。例如，平羅縣農(nóng)民想在平羅縣以外的市縣或省轉化為市民，該農(nóng)民在平羅縣農(nóng)村的土地如何退出，平羅縣現(xiàn)行的引導農(nóng)民變市民制度顯然沒有做出規(guī)定。所以，不同地區(qū)引導農(nóng)民變市民實踐存在一個接續(xù)的問題。這就需要在農(nóng)民市民化的過程中，某個地區(qū)、某個省區(qū)、甚至全國統(tǒng)籌規(guī)劃，做出統(tǒng)一規(guī)定。鑒于我國各地情況復雜，在某個地區(qū)、某個省區(qū)統(tǒng)一農(nóng)民市民化制度尚可實現(xiàn)，在全國范圍內(nèi)做出統(tǒng)一規(guī)定，恐怕時機還并不成熟。
在農(nóng)民市民化過程中，要保障農(nóng)民的各項合法權益。引導農(nóng)民變市民實踐是政府主導的，政府應增強服務意識，權力驅動應讓位于權利保障。在農(nóng)民退出農(nóng)村和融入城市的各個環(huán)節(jié)，政府都要考慮到農(nóng)民的切身利益，因勢利導，尊重農(nóng)民的選擇，切忌出現(xiàn)農(nóng)民“被市民化”的情況。比如，一些農(nóng)民轉化為市民卻不愿意退出農(nóng)村的土地，我們應尊重農(nóng)民的意愿，土地對于這部分農(nóng)民的城市生活客觀上也起著保障功能；對于轉化為市民并且愿意退出土地的農(nóng)民，考慮到農(nóng)村土地的增值趨勢，對這部分農(nóng)民就要進行公正、足額的補償。
應關注解決農(nóng)民市民化的后續(xù)問題。引導農(nóng)民變市民，并不是將農(nóng)民身份轉化為市民就萬事大吉。大量農(nóng)民轉化為市民進入城市，必然會對城市和農(nóng)村產(chǎn)生深刻的影響。政府要關注解決農(nóng)民市民化相關的社會問題，如發(fā)展城市經(jīng)濟與環(huán)境保護，由農(nóng)民轉化的新市民境遇惡化引發(fā)的治安犯罪與提升城市管理能力，農(nóng)民變市民的代際差異與政府的應對策略，城市的繁榮與農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展等。托克維爾在《舊制度與大革命》中分析法國大革命時認為，許多國家發(fā)生大革命，發(fā)生秩序的混亂，不是因為不改革，恰恰是因為改革。引導農(nóng)民變市民是一場深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引發(fā)因變革而導致的秩序動蕩。
引導農(nóng)民變市民涉及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，本質(zhì)是實現(xiàn)農(nóng)民與城市居民在各個領域的權利平等，籍以實現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式、思想觀念的現(xiàn)代化。寧夏以平羅縣為代表的引導農(nóng)民變市民實踐是引導農(nóng)民就地市民化的典范，它與由城市擴張征用農(nóng)村土地、城中村改造“村改居”等引起的農(nóng)民變市民有著明顯的不同。平羅縣農(nóng)民變市民實踐的制度、經(jīng)驗、啟示值得寧夏乃至全國其他地區(qū)借鑒。
（作者單位：北方民族大學法學院；本文系寧夏高等學?？茖W研究資助項目“寧夏引導農(nóng)民變市民實踐研究”的階段性成果，項目編號：NGY2013103）
【注釋】
①盛昕：“新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)民工市民化問題研究”，《華中師范大學學報》，2013年第4期，第80頁。
②鄭興明：“中國城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民退出機制研究”，北京：人民出版社，2012年，第163頁。
③“城鎮(zhèn)化進程，如何‘化’農(nóng)民為市民”，《四川日報》，2013年9月18日第6版。
責編/韓露（實習）
