【摘要】地方財政與金融雖然性質(zhì)不同，但都對一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著不可忽視的重要作用，二者相互補(bǔ)充。當(dāng)然，二者存在缺位與越位的問題，也成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素。應(yīng)該采取措施，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能以及調(diào)整財政與金融“歸位”，這樣才能保證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下地方財政與金融的和諧發(fā)展關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整　地方財政　金融　發(fā)展關(guān)系　建議

【中圖分類號】D92　　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下的地方財政與金融發(fā)展概述

地方財政概述。地方財政是國家財政的重要組成部分，是各級地方政府為實(shí)現(xiàn)政府職能，參與社會產(chǎn)品和國民收入分配所形成的分配關(guān)系，它體現(xiàn)的是地方政府與所屬或所轄區(qū)內(nèi)企業(yè)、事業(yè)單位，社會、組織、居民之間以及各級政府之間的分配關(guān)系。一直以來，地方政府積極運(yùn)用地方財政發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，而地方財政在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展中也發(fā)揮了作用。當(dāng)然，地方財政的職能并非是一成不變的，其隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而變化。1978年改革開放以來，中央賦予地方更多的自主權(quán)，地方政府一改計劃經(jīng)濟(jì)時期萎靡消極的姿態(tài)，主動出擊，根據(jù)地方發(fā)展情況和經(jīng)濟(jì)水平實(shí)行多種體制機(jī)制，積極投入地方財政發(fā)展經(jīng)濟(jì)，一時間，地方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了繁榮景象，但同時也嚴(yán)重影響中央財政對地方的宏觀調(diào)控。1994年開始，中央全面實(shí)行分稅制體制改革，將原本屬于地方財政支柱的消費(fèi)稅、增值稅和所得稅劃分為中央收入和共享收入，采取稅收返還的形式保證地方利益。這一舉措保證了中央財政的宏觀調(diào)控，但是分稅制改革將部分地方財政大權(quán)上交至中央，削弱了地方政府的自主權(quán)，而且地方主要財源上交國庫，增加了地方財政的風(fēng)險和困境。

地方金融發(fā)展概述。廣義來講，金融是一種經(jīng)濟(jì)活動，一般指貨幣的發(fā)行、流通和回籠，貸款的發(fā)放和收回，存款的存入和提取，匯兌的往來等。金融所包含的種類有很多，主要的有銀行、證券、基金、保險、信托等。對地方金融來說，銀行是重要的組成部分，包括農(nóng)村信用社、城市商業(yè)銀行、國有銀行等。近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)和職能不斷變遷，對地方金融也產(chǎn)生了不小的影響。例如，農(nóng)村信用社成立之初屬于國家銀行的附屬機(jī)構(gòu)，2003年國務(wù)院頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，農(nóng)村合作社逐漸擺脫了與國家銀行的隸屬關(guān)系，地方政府對農(nóng)村信用社的控制也逐漸縮小，農(nóng)村信用社開始以股權(quán)結(jié)構(gòu)的方式吸收股金，結(jié)合地方實(shí)際因地制宜地發(fā)揮金融作用。再如，城市商業(yè)銀行屬于地方股份制性質(zhì)，地方政府是最大股東，銀行的一大部分金融資本是用來為地方財政服務(wù)的，這是城市商業(yè)銀行發(fā)揮金融作用的主要表現(xiàn)。

地方財政與金融的職能交叉。地方財政與地方金融并不是兩個獨(dú)立的職能主體，二者相輔相成，職能相互交叉，在農(nóng)村信用社、城市商業(yè)銀行等地方金融改革過程中，這種職能交叉在維護(hù)地方金融穩(wěn)定方面，在支持三農(nóng)、中小企業(yè)等薄弱環(huán)節(jié)和民生方面，在地方財政與金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面都能夠體現(xiàn)出來①。近年來，由于地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，地方財政需要對市場進(jìn)行調(diào)控，但是由于地方財力有限，市場調(diào)控中很大一部分由地方金融承擔(dān)下來，在地方政府的干預(yù)下發(fā)揮職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一定程度上緩解了地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)需矛盾。在地方金融的改革過程中，某些地方的農(nóng)村信用社等比較依賴于地方行政手段進(jìn)行增資擴(kuò)股，這給地方財政干預(yù)地方金融提供了契機(jī)。但是另一方面，地方財政對金融的干預(yù)導(dǎo)致了金融改革過程中的行政色彩濃厚，市場的主導(dǎo)作用沒有完全發(fā)揮出來。同時，因?yàn)闅v史原因，地方財政一時難以轉(zhuǎn)變思路，對國有企業(yè)采取幫扶的態(tài)度，而忽視了那些有發(fā)展?jié)摿褪袌銮熬暗母咝录夹g(shù)產(chǎn)業(yè)，一定程度上制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整下地方財政與金融發(fā)展的關(guān)系

地方財政與金融的關(guān)系分析。第一，具有高度關(guān)聯(lián)性。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度下降，只注重宏觀調(diào)控，而放寬了市場經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管，因此地方政府財政收入占國家財政收入的比例相對下降，地方政府財政收入與支出不平衡甚至出現(xiàn)入不敷出的窘境。為了緩解因此帶來的財政壓力，地方政府開始將目光投向地方金融業(yè)，希望借助

金融的力量來緩解財政壓力，扭轉(zhuǎn)入不敷出的局面。從這一點(diǎn)來說，地方財政能力下降與金融能力上升呈正相關(guān)關(guān)系，也即，如果一個地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展迅速，那么該地區(qū)的政府財政也會收支平衡，甚至收大于支，反之亦然。也就是說，用強(qiáng)化的金融能力來彌補(bǔ)弱化的地方財政能力，因此財政與金融是資金配置中相互補(bǔ)充的關(guān)系，具有高度的關(guān)聯(lián)性。

第二，財政穩(wěn)定是前提。高風(fēng)險性可以說是金融的最大特征，金融的投資環(huán)境是否安全也是關(guān)系到地方金融能否健康發(fā)展的重要因素。金融機(jī)構(gòu)一旦發(fā)生風(fēng)險，就會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，整個地區(qū)甚至是全國、全世界范圍內(nèi)的相關(guān)金融機(jī)構(gòu)都會受到波及，1997年的東南亞金融危機(jī)至今仍歷歷在目，其波及范圍之廣、影響程度之大幾乎無人能及。那么，如果出現(xiàn)金融風(fēng)險，單靠金融系統(tǒng)本身的能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠化解危機(jī)的，這時候就需要地方財政介入調(diào)解，運(yùn)用政府調(diào)控手段有效遏制金融風(fēng)險。所以說，地方財政是金融發(fā)展的前提，是地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的保證，金融一旦出現(xiàn)危機(jī)，地方財政會立即采取行動，力爭將金融風(fēng)險降到最低，特別是在金融機(jī)構(gòu)改革過程中，農(nóng)村信用社或者銀行都會出現(xiàn)很多死賬壞賬爛帳，給地方的金融穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的威脅，這時的地方財政就發(fā)揮了顯著的作用，幫助金融機(jī)構(gòu)解決困境，穩(wěn)定金融市場。

第三，金融發(fā)展是保障。評估一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，該地區(qū)的金融發(fā)展是必備評估因素之一，金融系統(tǒng)的發(fā)展水平往往能夠代表該地區(qū)的財政收支水平。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下，分稅制實(shí)施以來，地方財政屢現(xiàn)入不敷出的困境，金融產(chǎn)業(yè)擔(dān)負(fù)起部分地方財政應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，將部分金融產(chǎn)值轉(zhuǎn)移到地方財政中去，協(xié)助財政為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用，平衡收支，穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。目前，刺激居民消費(fèi)，活躍市場經(jīng)濟(jì)是提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的有效手段，而通常來說，提高銀行儲備金率或者降低銀行存款利率是刺激居民消費(fèi)的常見措施，這也是金融業(yè)保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)。所以說，金融發(fā)展是地方財政的保障，在目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一時無法改變的大背景下，地區(qū)財政在很長時間內(nèi)還要依靠金融業(yè)的發(fā)展來平衡收支，以保證該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

目前地方財政與金融存在的問題。第一，地方財政缺位與越位并存產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整下地方財政自身無力平衡收支，只能借助地方金融的力量調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因?yàn)橛辛私鹑诘姆龀郑恍┑胤秸疅嶂杂谕顿Y大項(xiàng)目、建設(shè)形象工程，因此產(chǎn)生了大量貸款。但是一旦投資的項(xiàng)目失敗產(chǎn)生負(fù)收益，那么這些貸款就成為不良貸款，巨額貸款導(dǎo)致地方政府負(fù)債累累，又無能力償還，一直靠借債還債，形成一個死循環(huán)，財政缺位導(dǎo)致地區(qū)更加貧窮。金融為了彌補(bǔ)財政缺位而過度發(fā)揮作用，形成金融越位。同時，農(nóng)村信用社在改革過程中，更多的依賴于地方政府的行政干預(yù)進(jìn)行增資，而且地方政府在當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)中占據(jù)“大頭”，很大程度上影響了金融機(jī)構(gòu)的自主發(fā)展，出現(xiàn)財政越位的現(xiàn)象。地方財政的缺位與越位并存，同時財政與金融無法平衡，一方面影響地區(qū)財政的主導(dǎo)地位，另一方面也嚴(yán)重影響地方金融的可持續(xù)發(fā)展，對于地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也產(chǎn)生不利影響。

第二，地方金融缺位。地區(qū)金融發(fā)展是地區(qū)財政的保障，金融機(jī)構(gòu)得到地區(qū)政府扶持而得到發(fā)展，相應(yīng)的也會為地區(qū)提供金融服務(wù)，補(bǔ)足地區(qū)財政的責(zé)任缺陷。但是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，一些金融機(jī)構(gòu)只愿意吸取存款得到發(fā)展，卻并不愿意提供金融服務(wù)，這就造成了金融缺位的現(xiàn)象。金融缺位導(dǎo)致資金由貧困地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)的金融供給明顯過剩，貧困地區(qū)的金融供給明顯不足，這種金融服務(wù)恰恰相反的現(xiàn)象導(dǎo)致貧困地區(qū)越來越貧困，發(fā)達(dá)地區(qū)越來越發(fā)達(dá)，最直接的后果是導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展不平衡，嚴(yán)重者影響社會的平衡與穩(wěn)定。同時，地區(qū)的金融缺位往往會制約地區(qū)的財政發(fā)展，兩者相互制約，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。

地方財政與金融和諧發(fā)展重要意義。第一，有利于支持地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。地區(qū)財政與金融和諧發(fā)展可以理解為兩者互幫互助，在地區(qū)金融機(jī)構(gòu)面臨改革重組時，單靠自身力量無法完成，可請求地方政府介入，運(yùn)用行政手段來掌控改革的方向，有效解決改革過程中面臨的阻礙。而且，金融機(jī)構(gòu)也可以依靠地方政府金融進(jìn)行融資、借貸等，依賴政府的力量來促進(jìn)自身的穩(wěn)定發(fā)展。另一方面，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大背景下，地區(qū)財政因?yàn)樽载?fù)盈虧，收入大幅度減少，一時難以承擔(dān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的支出。這時，就需要金融提供服務(wù)，幫助地區(qū)財政承擔(dān)發(fā)展重任，緩解地區(qū)財政困境。地區(qū)財政因?yàn)橛辛私鹑诘闹С侄粫驗(yàn)榫揞~負(fù)債陷入絕境，比如地方政府可以運(yùn)用金融力量有針對性的投資項(xiàng)目，利用這些開發(fā)性的項(xiàng)目賺取收益，促進(jìn)資金實(shí)現(xiàn)合理有效的配置和循環(huán)，利用綜合收益還貸，即將收益所得歸還金融，這樣資金“來于金融還于金融”，既緩解了財政壓力、提高了財政能力，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)實(shí)力，同時也穩(wěn)定了金融市場，可謂一舉三得。

第二，有利于地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一個地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決定了該地區(qū)的居民生活水平和質(zhì)量，而一個地區(qū)的財政和金融又決定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。同樣是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整背景下，地方財政能力有限，投入到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金有限，不能保證地方居民的生活質(zhì)量，成為制約基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的瓶頸。而如果地方財政扶持本地金融發(fā)展，金融反過來為地方財政服務(wù)，為地方財政提供大量資金投入地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣，地區(qū)的面貌將煥然一新。完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又催生出一批新興項(xiàng)目，這些項(xiàng)目經(jīng)過上市、收益，資金又流回到金融業(yè)中，如此形成一個資金的良性循環(huán)，不僅地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到修復(fù)和完善，而且地方財政也發(fā)揮了該發(fā)揮的職能，地方金融也在建設(shè)過程中得到收益和發(fā)展。由此可見，一個地區(qū)的財政與金融如果能夠和諧發(fā)展，那么將會受到雙贏的結(jié)果。

第三，有利于建設(shè)健康穩(wěn)定的金融體系。②隨著時代的發(fā)展，農(nóng)村信用社、城市商業(yè)銀行以及國有銀行都需要進(jìn)行改革和重組來尋求新的發(fā)展商機(jī)，以便應(yīng)對瞬息萬變的金融挑戰(zhàn)。地區(qū)財政在這些金融機(jī)構(gòu)的改革中發(fā)揮了無可替代的作用，可以說沒有地區(qū)財政的參與調(diào)控，金融機(jī)構(gòu)本身無法完成質(zhì)的轉(zhuǎn)變。地區(qū)財政與金融的和諧發(fā)展是建設(shè)健康穩(wěn)定金融體系的前提和保證，地區(qū)財政可以以身作則，從金融機(jī)構(gòu)貸款投資，出臺一系列政策鼓勵人們存款或借貸，為金融業(yè)的發(fā)展提供一切可以提供的有利條件，并成為金融體系中的重要支持力量。同時，金融機(jī)構(gòu)也要把握地區(qū)財政提供的良好契機(jī)，注意引導(dǎo)社會資金投入金融發(fā)展之中，形成開發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融以及民間金融多種金融形式并存的市場格局。運(yùn)用地區(qū)集中起來的資金流來發(fā)展金融，促進(jìn)金融，從而保證了一個良性循環(huán)模式，對于建設(shè)健康穩(wěn)定的地區(qū)金融體系發(fā)揮了重要的作用。

地方財政與金融和諧發(fā)展相關(guān)建議

促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，努力達(dá)到地區(qū)財政收支平衡。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大背景下地方財政收入大大減少，因此在發(fā)揮公共服務(wù)方面所承擔(dān)的壓力相應(yīng)增加，這樣就會造成地區(qū)財政收入與支出產(chǎn)生不平衡現(xiàn)象，嚴(yán)重影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府要想平衡財政收支除了借助地方金融的力量，還可以在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上下功夫。比如頒布一些利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定快速發(fā)展的措施等。這些措施可以幫助地區(qū)的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高了，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值儲備也會相應(yīng)上升，從而充實(shí)地區(qū)財政金庫，減輕地區(qū)財政的債務(wù)壓力，以達(dá)到財政收支平衡的目的。

加快地方政府職能轉(zhuǎn)變，建立具有約束力的舉債機(jī)制。社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，政府與市場的關(guān)系更加微妙，原則上來說，政府對市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控力度相比計劃經(jīng)濟(jì)時期大大降低。但是在實(shí)際操作中政府與市場的界限卻并不十分明顯，可以說政府承擔(dān)了一些本不該承擔(dān)的事項(xiàng)，這大大增加了財政支出的壓力，對政府與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展都很不利。所以應(yīng)該加快轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府與市場的界限，從一般性競爭性領(lǐng)域及時退出，轉(zhuǎn)向投入公共服務(wù)領(lǐng)域，真正使地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;服務(wù)型”政府，從根本上杜絕在財政與金融中出現(xiàn)的缺位和越位現(xiàn)象，使得地方財政與金融各歸其位、各司其職、和諧發(fā)展。

分稅制體制下，地方政府既要保證投入地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的力度，也要平衡財政收支，一定規(guī)模的舉債是必然選擇，地方政府可以對一些利于地區(qū)發(fā)展的項(xiàng)目進(jìn)行投資，這就需要地方政府向金融機(jī)構(gòu)貸款，這也是地方財政與金融相互扶持的重要表現(xiàn)。但是應(yīng)當(dāng)注意的是應(yīng)該建立具有約束力的政府舉債機(jī)制，適當(dāng)?shù)恼e債是允許的，可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與金融的共同發(fā)展，如果政府舉債毫無節(jié)制，沒有根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況大量貸款投資建設(shè)大項(xiàng)目大工程，而且這些工程投資失敗，沒有獲得相應(yīng)的收益，這樣政府因?yàn)闊o力償還而繼續(xù)貸款，數(shù)額會越來越大陷入死循環(huán)中，于金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。建立具有約束力的政府舉債機(jī)制，明確舉債法律規(guī)定，嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，運(yùn)用法律的強(qiáng)制約束力來規(guī)范政府舉債行為，將舉債額度控制在合理范圍內(nèi)。同時，應(yīng)該建立政府債務(wù)公開透明機(jī)制，提高地方財政透明度，讓地方政府職能在陽光下運(yùn)行。

保證地區(qū)財政與金融“歸位”。地區(qū)財政與金融二者職能相互交叉，因此出現(xiàn)了缺位與越位的問題，嚴(yán)重影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，各歸各位，各司其職是最好的選擇。首先，地區(qū)財政與金融的關(guān)系需要重新梳理和明確，政府可以對金融發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控和干預(yù)，金融同樣可以分擔(dān)財政部分責(zé)任，緩解財政壓力，但是其中的“度”必須明確，不能越俎代庖，即政府不能直接辦金融，金融不能全部代替政府行使職能。其次，地方政府應(yīng)該擺正在金融中的位置，不能把自己當(dāng)成特殊顧客而要求獲得特權(quán)，金融機(jī)構(gòu)也不應(yīng)該把地方政府當(dāng)做特殊顧客對待，要嚴(yán)格按照相應(yīng)法律法規(guī)辦事，進(jìn)行正常服務(wù)和交易。再次，地方政府要逐步將重點(diǎn)放在公共服務(wù)上來，著力對地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，尤其對地區(qū)的“三農(nóng)”發(fā)展、中小企業(yè)發(fā)展加大扶持力度，將“服務(wù)型政府”理念切實(shí)落到實(shí)處。只有嚴(yán)格按照程序辦事，財政和金融才能真正“歸位”，在各司其職的同時相輔相成，共同為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

（作者單位：鄭州師范學(xué)院）

【注釋】

①董寧，鄭玉坤：“我國地方財政與金融關(guān)系研究”，《生產(chǎn)力研究》，2011年第4期。

②王力：“淺談地方財政與開發(fā)性金融的和諧發(fā)展”，《海南金融》，2006年第10期。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）