【摘要】我國自20世紀(jì)80年代開始涉足地方政府間的關(guān)系研究,但體制、國情的特殊性也決定了我國地方政府間橫向關(guān)系研究不可能照搬西方的理論與實踐措施,因此必須結(jié)合具體國情認(rèn)清地方政府橫向關(guān)系調(diào)適對我國社會發(fā)展的重要意義。文章通過分析目前地方政府橫向關(guān)系調(diào)適存在的問題,提出了相關(guān)的解決策略。
【關(guān)鍵詞】區(qū)域 地方政府 橫向關(guān)系 調(diào)適
【中圖分類號】F127 【文獻標(biāo)識碼】A
地方政府橫向關(guān)系即并不存在隸屬關(guān)系的各級政府之間進行權(quán)力互動和利益博弈的關(guān)系,具體涉及到政治、經(jīng)濟以及文化各個方面。構(gòu)建這種橫向關(guān)系的政府主體既可以是平行的同級地方政府,也可以是不平行但互不隸屬的地方政府??偠灾?,地方政府橫向關(guān)系的主要特點之一便是關(guān)系主體間不存在管轄與被管轄或者領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。
我國地方政府橫向關(guān)系研究始于20世紀(jì)80年代,一方面是受全球化趨勢和區(qū)域一體化理論影響;另一方面,我國實施改革開放,隨著市場經(jīng)濟體制的確立,地方政府也獲得了相對獨立的地位,可以自由調(diào)節(jié)和支配一定的資源,為本地區(qū)謀求最大利益,這為地方政府的區(qū)域合作提供了可能。在此基礎(chǔ)上,我國也形成了具有中國特色的區(qū)域一體化理論,并進行了諸多實踐。要加快區(qū)域合作,需要各個城市間資源共享、市場共通,以實現(xiàn)優(yōu)勢互補和利益共有,而地方政府在這其中起到重要的主導(dǎo)作用。為此,要想實現(xiàn)區(qū)域一體化,實現(xiàn)規(guī)模效益,必須重視地方政府橫向關(guān)系的調(diào)適。
地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的意義
地方政府為了提升整體競爭力而在區(qū)域間開展合作,但同時由于地方保護主義、資源爭奪等因素,地方政府間在橫向關(guān)系上也出現(xiàn)了大量的矛盾和摩擦,并且危及區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展。而且由于我國的區(qū)域一體化理論實踐并不長,在這一過程中大多是關(guān)注地方政府的合作問題,而較少研究地方政府間橫向關(guān)系,這也導(dǎo)致地方政府間關(guān)系調(diào)適缺乏理論指導(dǎo)。實際上當(dāng)前地方政府間在合作過程中出現(xiàn)了發(fā)展差距拉大、跨地區(qū)性公共事務(wù)管理失靈、統(tǒng)一市場割裂等問題,這嚴(yán)重影響了區(qū)域一體化發(fā)展。在此背景下,進行地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適更具現(xiàn)實意義。
首先,調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系能夠緩解地方政府間的沖突,從而提升區(qū)域整體競爭力。地方政府間由于缺乏調(diào)適機制,彼此很難在公共產(chǎn)品和服務(wù)上進行協(xié)調(diào),容易出現(xiàn)“公用地悲劇”,如地方政府間在邊界接壤地區(qū)的一些資源劃分不清,造成雙方甚至是多方的過度開發(fā),最終將導(dǎo)致資源枯竭;而在污染治理、疾病防控等方面卻又出現(xiàn)互相推脫的現(xiàn)象。這種“公用地悲劇”最終只會增加地方政府間的交易成本,并降低行政效率。因此建立地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適機制能夠為地方政府處理這些矛盾沖突提供一個解決機制,讓地方政府間在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上實現(xiàn)平等協(xié)商,提升彼此合作的概率,最終達到共贏,從而提升區(qū)域的整體綜合實力。
其次,調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系,有利于實現(xiàn)地區(qū)間優(yōu)勢互補,縮小彼此間的經(jīng)濟發(fā)展差距。地方政府所轄區(qū)域在經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)和資源稟賦上必然有所不同,要想提升區(qū)域整體競爭力,就需要政府間互相合作,共同開發(fā)一些資源,形成互通有無、互惠互利的合作關(guān)系,而且這種合作方式還能夠降低跨區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的成本費用。中山大學(xué)行政管理研究中心陳瑞蓮認(rèn)為,社會主義市場經(jīng)濟是一種開放的經(jīng)濟,其運作依賴于各種市場要素的自由流通,在此情況下,一個地區(qū)不可能與其他地區(qū)割裂,單獨在封閉的環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟,任何一個地區(qū)都有自身發(fā)展的優(yōu)勢與局限,所以需要與其他地區(qū)進行合作,取長補短。而要想地區(qū)間合作能夠順利開展,便需要地方政府間橫向關(guān)系的調(diào)適機制,這樣不同地區(qū)才能夠通過橫向協(xié)調(diào),實現(xiàn)資源互補,緩解區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展失衡的問題。
最后,加強地方政府間的橫向合作還能夠推動區(qū)域地方政府大部制改革。我國的社會主義市場經(jīng)濟體制日漸成熟,同時市場競爭也更加激烈,傳統(tǒng)的行政管理模式在推動經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的作用日漸式微,甚至成為阻礙市場經(jīng)濟進一步發(fā)展的因素。此外,面對社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的諸多新的社會問題,傳統(tǒng)的行政管理方式也顯得相當(dāng)無力,這就要求地方政府間能夠加強溝通、互相協(xié)商,共同探索社會公共管理的新方式,即大部門體制,這是未來我國行政管理體制改革的趨勢。構(gòu)建統(tǒng)一的大部門體制需要地方政府加強橫向關(guān)系的協(xié)調(diào),推動地方政府能夠在社會經(jīng)濟建設(shè)的各個方面進行跨區(qū)域合作,從而實現(xiàn)區(qū)域整體效益的最大化。
地方政府間橫向關(guān)系的運作現(xiàn)狀
進入21世紀(jì)后,我國的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境正在發(fā)生重大變化,為了適應(yīng)新的社會環(huán)境,我國地方政府間橫向關(guān)系也朝多方位、多領(lǐng)域方向發(fā)展。
首先,隨著地方政府間橫向關(guān)系的運作,地方政府合作的方式更加多樣化。一些地方政府將高層次領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議作為地方政府橫向關(guān)系調(diào)適的方式之一,他們定期輪換開會地點,并到區(qū)域內(nèi)各個政府進行參觀和交流經(jīng)驗。一般來說,這類會議大都是省市長之間的聯(lián)席會議,如我國長三角地區(qū)自20世紀(jì)90年代左右便開始嘗試調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系,最初在地方政府主導(dǎo)下,于1992年成立了長三角地區(qū)經(jīng)濟協(xié)作班主任聯(lián)席會,經(jīng)過發(fā)展后成為市長級別到省長級別的聯(lián)席會議,這表明地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的級別逐步得到提高。
除了通過聯(lián)席會議來調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系外,區(qū)域內(nèi)還會通過非政府組織合作論壇的方式實現(xiàn)地方政府關(guān)系、政策等的協(xié)調(diào),通過這一方式能讓非政府的社會力量參與到區(qū)域內(nèi)的公共政策制定中來,這種方式有利于聽取各方意見,區(qū)域內(nèi)的公共政策也能顧及多方利益,減少政策推行的阻力。此外,通過論壇討論或刊物發(fā)行也能促進區(qū)域內(nèi)地方政府達成合作共識,如長江流域一些市場專員聯(lián)席會議或長三角地區(qū)高層次領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議都會定期推出刊物,登載有關(guān)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、社會治理等各方面的構(gòu)想和建議。
其次,區(qū)域內(nèi)地方政府間合作的領(lǐng)域不斷擴展。區(qū)域地方政府合作的最初目的主要是謀求發(fā)展經(jīng)濟,因此區(qū)域內(nèi)地方政府的橫向關(guān)系調(diào)適也主要圍繞推動經(jīng)濟發(fā)展而展開。但隨著社會發(fā)展的進步,要想建設(shè)和諧社會,不能僅僅依靠經(jīng)濟提升,還需要綜合發(fā)展地區(qū)的各方面實力。因此,地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適范圍不斷擴大,除了經(jīng)濟領(lǐng)域外,還涉及污染治理、信息互通、勞動力供給、交通建設(shè)合作等,多領(lǐng)域的合作促使區(qū)域社會更加全面的發(fā)展,目前我國的長三角經(jīng)濟區(qū)、珠三角經(jīng)濟區(qū)、京津冀合作區(qū)以及粵港澳合作區(qū)上述這方面已經(jīng)形成較成熟的合作模式。
最后,在地方政府橫向關(guān)系調(diào)適下,地方共同治理的類型更加多樣化。區(qū)域治理組織既是地方政府間進行關(guān)系調(diào)適的平臺,也是地方政府共同解決區(qū)域發(fā)展各種問題的載體。目前我國的區(qū)域治理組織的類型主要有包括省內(nèi)地區(qū)合作、省周邊地區(qū)合作、省際之間的合作以及跨省城市合作四種。經(jīng)濟貿(mào)易協(xié)會是我國區(qū)域治理組織之一,在省內(nèi)合作方面,較為典型的有浙東經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)誼會、閩南經(jīng)濟區(qū)等;閩浙邊區(qū)、嫩江流域經(jīng)濟區(qū)等的經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)誼會是省周邊地區(qū)合作治理的代表;進行省際之間合作的有長三角地區(qū)、東北地區(qū);西北五城經(jīng)濟技術(shù)聯(lián)席會、長江沿岸中心城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會等則屬于跨省城市間的經(jīng)濟合作。
地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的實踐困境
通過地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的現(xiàn)實運作,區(qū)域內(nèi)地方政府間在合作內(nèi)容以及合作方式方面都處于不斷豐富發(fā)展的態(tài)勢,這也進一步推動了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,提高了社會治理水平。但在區(qū)域地方政府進行合作的同時,由于地方政府都有各自的利益訴求,導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)資源搶奪、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、地方保護主義等各種問題,這也是地方政府橫向關(guān)系調(diào)適能力不足所導(dǎo)致。
一是我國缺乏地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)機制,地方政府間互惠共贏意識不強。目前,我國不少學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的重要性,并呼吁建立關(guān)系協(xié)調(diào)機制,但這些還停留在探討、建議層面,并沒有真正進行實踐。而且地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)是一個十分復(fù)雜的關(guān)系,我國既沒有形成一個明確的指導(dǎo)思路,也沒有建立一個可行的關(guān)系調(diào)適保障機制。目前,我國的地方政府橫向關(guān)系調(diào)適大多為地方政府自發(fā)形成的,如會議紀(jì)要、經(jīng)濟論壇、地方首長對話等,這些調(diào)適機制較為隨意、周期短且層次較低。
由此可見,缺乏統(tǒng)一、長效的調(diào)適機制導(dǎo)致地方政府在橫向關(guān)系調(diào)控中無章可循,同一個地方政府在與不同地方政府協(xié)調(diào)時可能提供差異性政策,這種非均衡待遇往往成為關(guān)系調(diào)適的阻礙因素,并加大了協(xié)商成本。而且由于缺乏互惠共贏意識,地方政府出于地方保護主義,可能會在與其他地方政府的關(guān)系調(diào)適過程中出現(xiàn)摩擦和矛盾。
二是地方保護主義思想嚴(yán)重,阻礙了統(tǒng)一市場的形成。在區(qū)域發(fā)展過程中,地方政府普遍存在為了私利而設(shè)立各種門檻、阻礙外地產(chǎn)品進入本地市場的行為,除了限制外地競爭對手進入本地外,地方政府還會利用各種稅收、行政政策等強令本地企業(yè)在用工、收購等環(huán)節(jié)優(yōu)先使用本地資源。這種地方保護主義思想導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)市場割裂,生產(chǎn)要素不能自由流動,妨礙了區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置。經(jīng)濟決定政治,地方政府間市場關(guān)系的摩擦與沖突,也導(dǎo)致地方政府在行政關(guān)系協(xié)調(diào)上受挫。
三是很多地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適行為重視形式,缺乏實效。目前地方行政首長聯(lián)席會議是地方政府橫向關(guān)系調(diào)適的一個重要形式。地方政府希望通過這一平臺,能夠在區(qū)域內(nèi)的一些公共管理事務(wù)處理上達成共識,一般此類高規(guī)格的聯(lián)席會議還會將會議成果形成備忘錄,但地方政府間在橫向關(guān)系協(xié)調(diào)上也往往止于這種會議探討,并不能真正將討論達成的共識運用于實踐,這也意味著地方行政首長聯(lián)席會議這一平臺對調(diào)適地方政府間橫向關(guān)系并沒有什么實際指導(dǎo)意義。
對此,即便學(xué)界能夠為當(dāng)前的地方政府橫向關(guān)系調(diào)適提供科學(xué)的、具備可操作性的理論,但因為都出于自身利益的考量,地方政府間并不能真正進行合作,落實協(xié)調(diào)措施。而地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適的過程實際上也是一個雙方或多方平等博弈的活動,在這一過程中,能夠兼顧多方利益,達成共識共贏狀態(tài),具體的調(diào)適方法和措施才會被落實,但目前很多地方政府思維狹隘,只從自身利益出發(fā),而不考慮兼顧調(diào)適各方的利益,因此地方政府間為調(diào)適橫向關(guān)系而開展的諸多活動大多僅停留在形式層面,很難落地產(chǎn)生實際效果。
地方政府間橫向關(guān)系的調(diào)適策略
強化中央政府在地方政府橫向關(guān)系調(diào)適中的作用。北京大學(xué)謝慶奎認(rèn)為,之所以強調(diào)中央政府在地方政府橫向協(xié)調(diào)關(guān)系中的重要作用,是因為它不像地方政府一樣需要考量自身利益,因此能夠把握區(qū)域發(fā)展全局,并做出理性的判斷。這樣中央政府在地方政府橫向關(guān)系調(diào)適中既起到了總領(lǐng)全局的作用,又能夠成為地方政府間的溝通者與裁判者。而中央政府要想強化這種作用必須提高自身宏觀調(diào)控的能力,這需要中央政府加強自己的政治權(quán)威,提升宏觀政策的貫徹能力,強化財政調(diào)控能力,對具有全國影響性的公共事務(wù)要進行集中管理。增強中央政府對地方政府的宏觀調(diào)控能力,有利于其為地方政府橫向關(guān)系協(xié)調(diào)提供一個保障機制,建立有效的、統(tǒng)一的協(xié)調(diào)供給機制,目前學(xué)界就這一點已經(jīng)達成共識。
地方政府是一個獨立的利益主體,一方面這種性質(zhì)驅(qū)使地方政府大力發(fā)展本地經(jīng)濟,但另一方面這種性質(zhì)又局限了地方政府的眼光,使之僅看到狹隘的地方利益,缺乏互相協(xié)作、橫向合作的長遠眼光和全局觀念。因此,需要中央政府施以外力促進地方政府進行橫向關(guān)系調(diào)適,盡快發(fā)展區(qū)域合作,促進地方整體發(fā)展。
破除地方保護主義,建設(shè)統(tǒng)一市場。目前,我國地方政府進行橫向關(guān)系協(xié)調(diào)遇到的一大障礙便是地方保護主義思想嚴(yán)重,不利于地方政府間各種協(xié)調(diào)政策的貫徹和實施。因此,要想調(diào)適地方政府的橫向關(guān)系,必然要破除地方保護主義思想,促進統(tǒng)一市場的形成,打破市場各生產(chǎn)要素的流動壁壘,讓企業(yè)充分參與到市場競爭中去,形成良性的市場運行機制,這樣才能夠降低生產(chǎn)和交易成本,提高區(qū)域整體競爭力。
要打破地方保護主義,必須督促地方貫徹《反壟斷法》和《反不當(dāng)競爭法》,糾正和清除有關(guān)地方保護的政策和條例;還要強化司法的獨立地位,地方政府不能夠以行政權(quán)力干涉司法;要積極推進地方政府的職能改革,由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,減少對本地市場的干預(yù),對于一些公共產(chǎn)品的提供,地方政府可以交由市場主體進行生產(chǎn),這樣能夠降低產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)成本并提升效率。
此外,我國應(yīng)對傳統(tǒng)的地方政府績效考核進行改革,以往大都是以經(jīng)濟發(fā)展水平來衡量地方政府政績,為此地方領(lǐng)導(dǎo)者必然只考慮本轄區(qū)的經(jīng)濟利益最大化,忽視區(qū)域的整體綜合實力,這也造成地方保護主義和市場的惡性競爭,妨礙政府間橫向關(guān)系的調(diào)適。要改變這種現(xiàn)狀,地方政府的政績考核機制應(yīng)該進行相應(yīng)調(diào)整,除了考核經(jīng)濟提升水平外,考核標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)更多考慮區(qū)域整體性實力提升和可持續(xù)發(fā)展,如考慮區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)提供的水平、社會整體發(fā)展水平以及經(jīng)濟增長的質(zhì)量高低等,形成科學(xué)化的綜合考評機制。
建設(shè)區(qū)域內(nèi)利益共享機制。在中央大力倡導(dǎo)下,地方政府間已經(jīng)開始關(guān)注橫向關(guān)系調(diào)適的重要性,并為此形成了多種類型的合作調(diào)適平臺,如舉辦行政高層聯(lián)席會議、論壇等,但這些地方政府橫向關(guān)系調(diào)適行為也大都停留在形式層面,很難獲得具體落實,這主要是因為各地方政府間缺乏利益共享機制,可以說,利益關(guān)系決定了區(qū)域內(nèi)地方政府的行為取向,利益關(guān)系也是決定地方政府間能否進行合作的關(guān)鍵因素,只有區(qū)域內(nèi)地方政府建立了利益共享機制,地方政府才可能進行合作,積極參與到集體行動中來。區(qū)域內(nèi)利益共享機制的建設(shè)必然要以分享為原則,在機制建設(shè)過程中,地方政府都應(yīng)從市場角度來看待問題,以是否能夠促進生產(chǎn)要素的自由流動、降低市場準(zhǔn)入門檻等要素來衡量區(qū)域協(xié)調(diào)政策科學(xué)與否,從而形成平等互動的地方政府橫向關(guān)系。
此外,在地方政府橫向關(guān)系調(diào)適中還要關(guān)注區(qū)域內(nèi)利益補償機制建設(shè),這主要是指區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)對相對不發(fā)達地區(qū)進行利益補償,而且這種轉(zhuǎn)移補償?shù)呢斄υ醋詤^(qū)域內(nèi)地方政府進行合作而取得的收益。建設(shè)區(qū)域內(nèi)地方政府的利益補償機制,主要是為了緩解地方政府合作過程中強者愈強、弱者愈弱的馬太效應(yīng),一方面能夠解決區(qū)域發(fā)展失衡問題,提升區(qū)域的整體綜合競爭力;另一方面也能夠讓區(qū)域相對不發(fā)達地區(qū)獲得成果共享的機會,激發(fā)其積極參與地方政府橫向關(guān)系調(diào)適的積極性。
(作者單位:牡丹江師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院)
責(zé)編 /張蕾 韓露(實習(xí))