【摘要】安置農(nóng)民的積極參與是社區(qū)公共環(huán)境治理的一條有效途徑。文章從客觀原因和主觀因素兩個(gè)方面分析農(nóng)民安置社區(qū)公共環(huán)境治理存在的問題,并通過走訪250名安置農(nóng)民,分析他們參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀影響因素。通過分析發(fā)現(xiàn),要提高安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿,必須提升其在社區(qū)期望、意愿表達(dá)、社區(qū)制度實(shí)施等方面的主觀滿意度。
【關(guān)鍵詞】安置社區(qū) 公共環(huán)境 治理機(jī)制
【中圖分類號】F291.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,我國城鎮(zhèn)化率不斷提高,到2014年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到54.77%,平均每年新增城市居民大約2000萬,“十三五”期間鎮(zhèn)化率將突破60%。①快速城鎮(zhèn)化背景下,由于農(nóng)民改善自身生活水平的要求以及地方政府土地經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),大量農(nóng)民失去土地轉(zhuǎn)制為城鎮(zhèn)人口,隨著安置規(guī)模和數(shù)量的擴(kuò)大而逐步形成具有中國特色的以安置農(nóng)民為主的社區(qū),如何有效開展對此類社區(qū)公共環(huán)境的治理,已成為迫切需要解決的當(dāng)務(wù)之急。
治理困境的客觀影響因素
農(nóng)民安置社區(qū)是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生的特殊社區(qū),有著自己獨(dú)特的人口結(jié)構(gòu)和環(huán)境要素。②農(nóng)民安置社區(qū)公共環(huán)境管理和維護(hù)困難的問題,既有政策和體制機(jī)制等客觀因素,也有社區(qū)主體和相關(guān)職能部門的主觀原因。
政府主導(dǎo)過多,缺乏社區(qū)環(huán)境自治。安置社區(qū)管理組織成立初期,政府強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人事資源能夠幫助組織很快的開展工作,但是社區(qū)自治是社區(qū)管理的終極目標(biāo),政府過多的參與社區(qū)管理,擠出效應(yīng)削弱了社區(qū)的自治功能,使得社區(qū)組織淪落為政府管理工作的一個(gè)“派出單位”,社區(qū)的管理嚴(yán)重依賴政府資源。在社區(qū)環(huán)境治理上,傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為消費(fèi)者不會(huì)為公共產(chǎn)品的消費(fèi)買單,市場是公共環(huán)境破壞的元兇,公共產(chǎn)品的建設(shè)和管理應(yīng)該由政府承擔(dān),這種觀念更加強(qiáng)化了安置社區(qū)公共環(huán)境的管理和維護(hù)應(yīng)由政府主導(dǎo)的共識。但在安置社區(qū)公共環(huán)境治理的實(shí)際過程中,由于社區(qū)環(huán)境自治功能落后,安置社區(qū)公共環(huán)境“臟、亂、差”的事實(shí),說明政府單一主體自上而下治理安置社區(qū)公共環(huán)境的效果不佳。
管理制度不完善,相關(guān)政策法規(guī)缺失。農(nóng)民安置社區(qū)的建設(shè)一直都存在著重硬件設(shè)施輕管理的現(xiàn)象,從社區(qū)的供水、供電、房屋等硬件方面來說,安置社區(qū)與城市商品房社區(qū)的區(qū)別不大,但是安置社區(qū)畢竟是一個(gè)較為特殊的類型,在社區(qū)管理上既不同于普通商品住宅社區(qū),又不同于一般的經(jīng)濟(jì)適用房社區(qū),不能將已經(jīng)成熟的城市社區(qū)管理制度和管理方法照搬運(yùn)用于農(nóng)民安置社區(qū)。安置社區(qū)主體在教育水平、思想認(rèn)識、生活習(xí)慣等方面無法與城市市民一致,缺少專門針對農(nóng)民安置社區(qū)管理的指導(dǎo)性文件和政策法規(guī),造成農(nóng)民安置社區(qū)管理制度上的缺陷。其中,物業(yè)管理是造成安置農(nóng)民對社區(qū)環(huán)境滿意度低下的一個(gè)重要方面,比如安置農(nóng)民對繳納物業(yè)管理費(fèi)的意見很大,原有的生活支出中沒有這個(gè)項(xiàng)目,公共服務(wù)有償使用的意識還沒有形成,導(dǎo)致物業(yè)管理費(fèi)用收取困難,進(jìn)而影響社區(qū)公共環(huán)境的維護(hù)。
管理人員素質(zhì)不高,管理部門責(zé)任分屬不清。農(nóng)民安置社區(qū),缺少對工作人員的績效考核和退出機(jī)制,難以吸引高素質(zhì)管理人才參與安置社區(qū)的管理工作,因此其管理組織機(jī)構(gòu)和管理人員往往是由原來的村委會(huì)轉(zhuǎn)變而來,管理人員的素質(zhì)不高,專業(yè)程度低下,“服務(wù)者”的角色定位、“公益性”的現(xiàn)代管理理念尚未完全形成。管理模式粗放,“家長式”的領(lǐng)導(dǎo)管理方式,缺少對主體的人文關(guān)懷和民主參與,轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)社區(qū)管理者后,仍然將原來的管理模式和方法用于安置社區(qū)居民的管理上,環(huán)境的變化沒有帶來管理質(zhì)量的提升。
安置社區(qū)管理組織共存、權(quán)責(zé)不清。安置社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和村民委員會(huì)在較長一段時(shí)期內(nèi)共存,相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門在社區(qū)管理上存在著責(zé)任劃分不清、交叉管理、重復(fù)管理等情況,遇到問題,部門之間逃避責(zé)任,相互推諉,導(dǎo)致安置農(nóng)民反映社區(qū)環(huán)境問題的渠道不通暢,問題解決不及時(shí),且效果差。
安置農(nóng)民社會(huì)保障水平低,城市生活融入性差。安置農(nóng)民參與社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次低,社會(huì)保障支付金額不高,無法解決安置農(nóng)民生活的后顧之憂。針對失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)制度也不完善,例如安置社區(qū)“享有最低生活保障”居民的認(rèn)定中,保障對象界定不清晰導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目界限不清,在有限的資源環(huán)境下,導(dǎo)致安置社區(qū)的保障服務(wù)穩(wěn)定性差。對安置農(nóng)民而言,基本的物質(zhì)生活尚無法保障,對社區(qū)公共環(huán)境這樣的公共產(chǎn)品參與的意識自然難以達(dá)到一定的高度。
社會(huì)保障的低層次、低水平導(dǎo)致安置農(nóng)民城市生活適應(yīng)性滯后。安置農(nóng)民基本生活技能單一,主要從事第三產(chǎn)業(yè),生活質(zhì)量難以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)提升,現(xiàn)代生活方式的融入度不高,安置農(nóng)民的身份和環(huán)境改變了,但是原有的生活方式卻沒有改變,城市生活融入性較差阻礙安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理。
物業(yè)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量差,生活需求不能滿足。農(nóng)民安置社區(qū)的物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品相對低端,僅提供基本物業(yè)服務(wù)項(xiàng)目,沒有針對安置農(nóng)民的需求和特點(diǎn)開發(fā)多層次的物業(yè)服務(wù)產(chǎn)品,安置農(nóng)民提高生活質(zhì)量的需求沒有得到滿足。安置社區(qū)物業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)不高,人員流動(dòng)性強(qiáng),社區(qū)物業(yè)費(fèi)用較低,雖然政府有一定的財(cái)政補(bǔ)貼,但物業(yè)服務(wù)企業(yè)盈利水平仍然較低,導(dǎo)致部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)降低物業(yè)管理水平,服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步下降,形成了惡性循環(huán),打擊安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的積極性,影響安置社區(qū)公共環(huán)境的管理和維護(hù)。
安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀影響因素
社區(qū)主體參與社區(qū)環(huán)境治理是社區(qū)自治存在的重要表現(xiàn),由于主觀影響因素的可操作性不同于一般的客觀指標(biāo),筆者采用實(shí)地調(diào)研的方式解讀安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀影響因素。通過對250名居住時(shí)間一年以上的安置農(nóng)民展開調(diào)查,從安置社區(qū)主體對社區(qū)的服務(wù)環(huán)境、管理質(zhì)量、社區(qū)居民的意愿表達(dá)、社區(qū)居民的參與意愿等方面,將安置農(nóng)民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀影響因素概括為以下幾點(diǎn)。
安置農(nóng)民“整體滿意度”主觀因素。滿意度是社區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要評價(jià)指標(biāo)。文章從安置農(nóng)民對社區(qū)的治安環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、社區(qū)管理質(zhì)量和整體感受四個(gè)方面展開對安置社區(qū)整體滿意度的調(diào)查。其中反映較好的是社區(qū)的治安條件,相對于原來的居住情況,安置社區(qū)整體的治安條件有較大的改善,但是78%的居民對社區(qū)提供的服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量不滿意,83%的居民對社區(qū)整體環(huán)境不滿意,對社區(qū)的管理工作和管理成效的滿意度低。從“滿意度”實(shí)際調(diào)查的結(jié)果來看,安置農(nóng)民希望改善生活質(zhì)量的愿望并沒有很好的實(shí)現(xiàn),與安置農(nóng)民的主觀愿望不符。
安置農(nóng)民“社區(qū)期望”主觀因素。“社區(qū)期望”主要測度安置農(nóng)民入住安置社區(qū)前后主觀期望實(shí)現(xiàn)的情況,分別從安置社區(qū)入住前后的“人文環(huán)境”、“服務(wù)質(zhì)量”和“社區(qū)安全”三個(gè)方面展開調(diào)查。安置農(nóng)民社區(qū)入住前的期望調(diào)查中,70%以上的調(diào)查者希望市民化以后,安置社區(qū)能夠提供較好的治安條件、優(yōu)質(zhì)的便民服務(wù)、保障服務(wù)、人文環(huán)境以及社區(qū)活動(dòng),說明隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,富裕起來的農(nóng)民希望安置社區(qū)能夠提供相對完善的社會(huì)服務(wù),改善自己的生活條件,提高生活質(zhì)量。但從入住后的調(diào)查結(jié)果來看,安置農(nóng)民入住后有82%的調(diào)查者對安置社區(qū)提供的服務(wù)不滿意,70%以上的受訪者對社區(qū)公共活動(dòng)開展不滿意。安置社區(qū)入住前后,社區(qū)期望的對比導(dǎo)致安置農(nóng)民的心理落差較大,影響安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿。
安置農(nóng)民“意愿表達(dá)”主觀因素。社區(qū)是具有共同愿望的居住聚集地,在聚集生活的過程中,難免涉及鄰里之間的矛盾,矛盾解決的效果直接影響社區(qū)的和諧程度和居民參與社區(qū)管理的積極性。溝通是解決矛盾的有效方法,社區(qū)良好的溝通渠道將極大地激發(fā)安置農(nóng)民參與社區(qū)管理的主觀意愿。在安置農(nóng)民“意愿表達(dá)”的調(diào)查中,僅有10%左右的安置農(nóng)民關(guān)注社區(qū)發(fā)展,會(huì)主動(dòng)參與社區(qū)的管理并獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策,10.5%的受訪者會(huì)通過居委會(huì)或業(yè)主委員會(huì)等組織投訴以解決問題,而采用法律手段解決矛盾和問題的受訪者更少,說明安置社區(qū)農(nóng)民反映問題和解決問題的主觀性不強(qiáng)。造成這種現(xiàn)狀的主要原因在于農(nóng)民缺少主觀意愿表達(dá)的途徑,對解決問題采取被動(dòng)接受的態(tài)度。
安置農(nóng)民“社區(qū)制度理解”主觀因素。社區(qū)制度是安置農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變的重要指南,也是安置農(nóng)民參與社區(qū)管理的指導(dǎo)性文件。對相關(guān)制度的理解程度直接影響安置農(nóng)民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的主觀意愿。安置農(nóng)民對社區(qū)制度理解的主觀影響因素主要從三個(gè)方面來測度,分別是安置農(nóng)民對社區(qū)服務(wù)制度、管理組織制度以及物業(yè)管理制度的了解和參與執(zhí)行情況。從調(diào)查的數(shù)據(jù)來看,70%的受訪者對上述三個(gè)方面的制度理解不深刻;參加居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)選舉投票的居民僅占受訪者的9%。調(diào)查的情況說明,文化素質(zhì)不高導(dǎo)致安置農(nóng)民對原有村落“家長式”管理方式的依賴,造成安置農(nóng)民社區(qū)制度理解主觀意愿不高。另外,安置社區(qū)工作人員工作能動(dòng)性差,對相關(guān)制度的宣傳工作不到位,也是制約安置農(nóng)民理解相關(guān)制度的重要因素。
安置農(nóng)民“參與意愿”的主觀因素。“參與意愿”主要測度安置農(nóng)民直接參與社區(qū)管理和活動(dòng)的主觀意愿,主要從社區(qū)主體“公共設(shè)施的使用”、“管理組織的參與”、“志愿服務(wù)的參與”等角度展開。安置居民參加社區(qū)管理活動(dòng)的調(diào)查中,有19.5%的調(diào)查者表示使用過社區(qū)的公共設(shè)施;參與社區(qū)活動(dòng)的意愿沒有超過15%;僅有2%的受訪者表示會(huì)主動(dòng)參與安置社區(qū)居委會(huì)和業(yè)委會(huì)并積極為社區(qū)的發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。調(diào)查的結(jié)果說明,安置農(nóng)民主動(dòng)參與社區(qū)管理的意愿低下,造成這種直觀數(shù)據(jù)結(jié)論的原因,除了安置農(nóng)民對城市社區(qū)管理模式的不適應(yīng)外,潛在的原因還有社區(qū)主體對社區(qū)主觀感受的內(nèi)在因素。
上述五個(gè)因素中,安置農(nóng)民“參與意愿”因素受到其余四個(gè)因素的影響,通過構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型,分析各因素之間的影響程度,其中“意愿表達(dá)”、“社區(qū)制度理解”、“社區(qū)期望”、“整體滿意度”對安置農(nóng)民參與社區(qū)公共環(huán)境治理的意愿有直接影響作用,“意愿表達(dá)”、“社區(qū)期望”對“整體滿意度”具有間接影響作用,實(shí)證表明要提高安置農(nóng)民參與社區(qū)環(huán)境治理的主觀意愿,就必須提升其在社區(qū)期望、意愿表達(dá)、社區(qū)制度實(shí)施等方面的主觀感受。
農(nóng)民安置社區(qū)公共環(huán)境治理的建議
加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè),厘清安置社區(qū)組織結(jié)構(gòu)。安置社區(qū)公共環(huán)境治理需要大量的專業(yè)人才,建立建全安置社區(qū)人才管理機(jī)制,采用“走出去”和“引進(jìn)來”的辦法,將已有的管理人員送出去培訓(xùn)學(xué)習(xí),同時(shí)積極引進(jìn)高素質(zhì)人才,吸引大學(xué)生參與社區(qū)工作,優(yōu)化管理隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷層次;逐步建立和完善安置社區(qū)工作人員績效考核機(jī)制,樹立現(xiàn)代社區(qū)公益性的管理理念,轉(zhuǎn)變原有農(nóng)村“家長式”的粗放管理模式和工作作風(fēng),提高社區(qū)工作人員的服務(wù)意識和工作質(zhì)量;理順安置社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu),明確居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和村委會(huì)的職責(zé)范圍,形成有效的工作管理機(jī)制,防止職責(zé)和定位不清,造成交叉管理,理順安置農(nóng)民社區(qū)管理的參與渠道。
創(chuàng)新管理機(jī)制,提升安置社區(qū)環(huán)境自治能力。社區(qū)居委會(huì)是一種行政特征明顯的管理組織,其行政事務(wù)性工作較多,社區(qū)服務(wù)的屬性被弱化,這種模式下居民的主觀能動(dòng)性被抑制。農(nóng)民安置社區(qū)管理方法簡單粗放,管理人員的素質(zhì)不高,管理的效率低下,安置農(nóng)民社區(qū)公共環(huán)境治理參與度低,治理效果差。因此,要?jiǎng)?chuàng)新安置社區(qū)管理的機(jī)制,促進(jìn)管理制度內(nèi)化發(fā)展,實(shí)現(xiàn)居委會(huì)群眾自治的原本,挖掘安置社區(qū)管理管理組織和安置農(nóng)民的共治能力,充分利用網(wǎng)絡(luò)科技,加強(qiáng)數(shù)字化社區(qū)的建設(shè),制定專門的部門收集相關(guān)數(shù)據(jù),開發(fā)便民網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和移動(dòng)終端平臺(tái),探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的社區(qū)管理和服務(wù)新模式,讓更多居民參與到社區(qū)公共環(huán)境的治理中。
加強(qiáng)服務(wù)產(chǎn)品供給側(cè)的管理,提高安置社區(qū)服務(wù)水平。安置社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的供給應(yīng)該始終堅(jiān)持“以人為本”的原則,結(jié)合安置社區(qū)主體生活需求的時(shí)代特征,不斷拓展安置社區(qū)服務(wù)的領(lǐng)域,合理選擇安置社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的種類,完善社區(qū)服務(wù)體系,將義務(wù)服務(wù)和有償服務(wù)相結(jié)合,加強(qiáng)服務(wù)產(chǎn)品供給側(cè)的管理,注重社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量,收集產(chǎn)品服務(wù)效果的反饋意見,做好社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的改進(jìn)和升級,為安置農(nóng)民提供滿意的社會(huì)服務(wù)。加強(qiáng)物業(yè)企業(yè)的管理,建立安置社區(qū)物業(yè)管理的長效機(jī)制,明確安置社區(qū)物業(yè)企業(yè)盈利的范圍,盈利經(jīng)營部分應(yīng)充分引入市場競爭,發(fā)揮市場機(jī)制“看不見的手”的作用,為安置農(nóng)民提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的社區(qū)服務(wù),滿足安置農(nóng)民提高生活質(zhì)量的差異化需求,提高安置社區(qū)的整體服務(wù)水平。
加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,提高安置農(nóng)民適應(yīng)能力。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐,打破城鄉(xiāng)社保的二元體制,提高安置農(nóng)民參保的層次和水平,解決安置農(nóng)民基本生活保障的后顧之憂。在此基礎(chǔ)上,加快安置農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變,以社區(qū)文化建設(shè)為推手,既尊重農(nóng)民生活傳統(tǒng)的民俗習(xí)慣,又要結(jié)合城市生活的需求,將兩者有機(jī)的結(jié)合,突破村落文化“內(nèi)卷化”困境③,形成安置社區(qū)文化的新特色,提升安置農(nóng)民的身份認(rèn)同感和歸屬感,引導(dǎo)安置農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想,降低農(nóng)民市民化的社會(huì)成本。
社區(qū)組織應(yīng)該利用現(xiàn)有的社會(huì)資源,積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)功能和民間組織的輔助功能,以不定期的技能培訓(xùn)班等形式,積極開展安置農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)活動(dòng),豐富安置農(nóng)民城市生活的技能,拓寬就業(yè)渠道,改變安置農(nóng)民原有的生產(chǎn)和生活方式;加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊(duì)伍的建設(shè),開展高質(zhì)量的社區(qū)志愿活動(dòng),提高安置社區(qū)的社會(huì)管理能力,形成對就業(yè)困難農(nóng)民的幫扶機(jī)制,幫助安置農(nóng)民提高城市生活環(huán)境的適應(yīng)能力。
合理利用社區(qū)資源,提高安置農(nóng)民社區(qū)滿意度。安置社區(qū)公共環(huán)境治理的實(shí)施過程中,社區(qū)組織應(yīng)合理利用社區(qū)的資源,堅(jiān)持資源共享的原則,消彌城鄉(xiāng)文明的二元對立,重塑社區(qū)權(quán)威系統(tǒng),營造和諧、開放、多元的共同體④,打造社區(qū)、居民和環(huán)境“共同需求”和“共同利益”的命運(yùn)體。運(yùn)用實(shí)體和虛擬媒介,加強(qiáng)安置社區(qū)管理模式和管理制度的宣傳,提高安置農(nóng)民對公共環(huán)境管理和維護(hù)的認(rèn)知,鼓勵(lì)安置農(nóng)民積極參與社區(qū)管理組織,暢通社區(qū)溝通交流渠道,加強(qiáng)安置社區(qū)軟、硬環(huán)境建設(shè),增強(qiáng)安置農(nóng)民社區(qū)主人翁意識,提升安置農(nóng)民社區(qū)環(huán)境的整體滿意度,引導(dǎo)安置農(nóng)民積極參與社區(qū)公共環(huán)境治理。
(作者單位:寧波大紅鷹學(xué)院;本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’安置社區(qū)公共環(huán)境管護(hù)機(jī)制研究—基于社區(qū)主體滿意度視閥”,項(xiàng)目編號:14NDJC057YB)
【注釋】
①國家統(tǒng)計(jì)局:《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2013)》,北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2014年。
②劉洪銀:“城鎮(zhèn)化中轉(zhuǎn)制社區(qū)適應(yīng)性轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑”,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》,2013年第11期,第27~29頁。
③孔娜娜:“城市社會(huì)資源引入與制度系統(tǒng)兼容:失地農(nóng)民市民化的基本邏輯—以寧波市江東區(qū)失地農(nóng)民集中安置社區(qū)為分析對象”,《社會(huì)主義研究》,2010年第1期,第102~106頁。
④仇鳳仙:“從差序到單元:安置社區(qū)的管理再置研究—基于NJ市D社區(qū)的個(gè)案研究”,《云南社會(huì)科學(xué)》,2014年第5期,第164~167頁。
責(zé)編 /張蕾 韓露(實(shí)習(xí))