【摘要】近年來,食品安全問題成為社會(huì)、民眾日益關(guān)注的問題,2015年新修訂的《食品安全法》為食品安全提供了法律支撐。文章通過分析公眾參與食品安全的現(xiàn)實(shí)意義,進(jìn)而探究食品安全監(jiān)管中公眾參與所面臨的困境,提出完善法律制度,擴(kuò)大公眾參與主體,增強(qiáng)公眾參與度等建議。
【關(guān)鍵詞】食品安全監(jiān)管 公眾參與 信息公開
【中圖分類號(hào)】D922.16 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
民以食為天,食以安為重。食品安全關(guān)系著公民的健康和生命,安全的食品是大多數(shù)消費(fèi)者最直接、最根本的需求。前幾年,三鹿奶粉事件、瘦肉精、漂白饅頭等重大食品安全事故屢見不鮮,所有矛頭和批評(píng)之音逐漸匯聚到以政府為主體的監(jiān)管機(jī)制的缺失,這也引起了我們對(duì)食品安全問題監(jiān)管的思考。2014年7月20日,上海廣播電視臺(tái)官方微博爆料出麥當(dāng)勞、肯得基等快餐供應(yīng)商上海福喜食品公司使用劣質(zhì)肉,當(dāng)夜上海食品藥監(jiān)部門、公安部門立即展開調(diào)查,收集證據(jù)并拘捕涉案人員,終于對(duì)此次食品安全劃上了句號(hào)。由此可見,對(duì)各類安全事件的曝光到傳播,媒體、大眾、網(wǎng)絡(luò)的作用是不可或缺的,并對(duì)探討食品安全監(jiān)管中公眾參與有著積極的推動(dòng)作用。
食品安全公眾參與機(jī)制的理論基礎(chǔ)
食品安全公眾參與機(jī)制問題的背景。食品安全公眾參與機(jī)制指的是公眾通過制度化的設(shè)計(jì),遵循法律規(guī)章的約束,以一定的形式參與到食品安全問題的監(jiān)管中,維護(hù)市場健康穩(wěn)定的秩序①。改革開放以來,我國食品安全監(jiān)管主要是以政府為主導(dǎo):設(shè)立食品安全委員會(huì)、質(zhì)量檢測局、衛(wèi)生局等監(jiān)管主體進(jìn)行監(jiān)督,通過頒布《食品安全法》進(jìn)行保障。然而,食品安全事故頻發(fā),多重行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)形同虛設(shè),更加凸顯食品安全監(jiān)管機(jī)制所體現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題:忽視公眾利益,缺少與公眾的溝通,忽視公眾在食品安全監(jiān)督管理機(jī)制中的重要地位。21世紀(jì)開始,食品安全問題的監(jiān)管向多元化發(fā)展,從之前的“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變,并且大力倡導(dǎo)公眾參與。從2009年第一部《食品安全法》到2015年新修訂的《食品安全法》,不僅使政府在食品安全中扮演重要角色,還新增了許多操作性較強(qiáng)的法律條文,為公眾參與食品安全問題提供了有力的保障。
食品安全公眾參與的現(xiàn)實(shí)意義。第一,公眾參與是對(duì)政府監(jiān)管機(jī)制的補(bǔ)充。國家對(duì)于食品安全問題的監(jiān)管機(jī)制,主要以法律法規(guī)以及工商、質(zhì)檢等各個(gè)部門為監(jiān)督主體來保障運(yùn)行。對(duì)于具體發(fā)生的食品安全事故,收集食品安全信息十分復(fù)雜,而問題的發(fā)生也可能存在于食品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、保管、銷售等階段,而此類信息也可能被不特定的主體所掌握,在面臨這種情況時(shí),單靠國家食品安全的監(jiān)督機(jī)制難以及時(shí)有效地收集資料、分析問題。公眾由于其利益的相關(guān)性,在面臨食品安全事故時(shí)有更大的積極性和熱情,他們所采取的措施也是尤為直接和有效的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,社會(huì)發(fā)展迅速,分工更加細(xì)化,政府所面臨的問題也日益復(fù)雜,并呈現(xiàn)不同的態(tài)勢。而公眾作為食品的直接消費(fèi)者,能夠直觀面對(duì)食品問題,更加容易發(fā)現(xiàn)政府監(jiān)管的陰影區(qū),對(duì)政府監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行有效的補(bǔ)充。
第二,公眾參與能夠減少政府監(jiān)管的成本?,F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì),市場經(jīng)濟(jì)制度不斷深化,社會(huì)公共事務(wù)不斷細(xì)化,政府處理公共事務(wù)的成本也隨之不斷提高,這就需要社會(huì)組織和團(tuán)體能夠分擔(dān)政府在處理公共事務(wù)上的巨大負(fù)擔(dān)②。一方面,可以作為政府信息收集的渠道,減少政府對(duì)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的投入;另一方面,有利于保證政府的獨(dú)立性和公正性。公眾參與食品安全監(jiān)督機(jī)制的重要目的是對(duì)政府的監(jiān)管提供有效及時(shí)的信息。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展,食品的生產(chǎn)方式逐漸以工業(yè)生產(chǎn)、流線生產(chǎn)為主,其復(fù)雜程度脫離民眾的原有觀念,食品的質(zhì)量也更加難以保障。在發(fā)生食品安全事故時(shí),食品安全信息的確定,則是能否及時(shí)有效的控制食品安全事故發(fā)生的重要因素。而公眾的組成主體廣泛,不乏各行各業(yè)的領(lǐng)軍人物,因而在面對(duì)食品安全的預(yù)警和防范能夠更加的快捷、準(zhǔn)確。
食品安全公眾參與機(jī)制的障礙
食品安全公眾參與機(jī)制的規(guī)范化程度低。2015年新修訂的《食品安全法》第九條規(guī)定:食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律,按照章程建立健全行業(yè)規(guī)范和內(nèi)部獎(jiǎng)懲機(jī)制,提供食品安全信息、技術(shù)等服務(wù),引導(dǎo)和督促食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法生產(chǎn)經(jīng)營,推動(dòng)行業(yè)誠信建設(shè),宣傳、普及食品安全知識(shí)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反本法規(guī)定,損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為,依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。這是本法關(guān)于公眾參與食品安全監(jiān)管機(jī)制的明確規(guī)定。同時(shí)《食品安全法》第三條、第十條也涉及公眾參與的內(nèi)容。由此可見,關(guān)于公眾參與的法律規(guī)定完全是籠統(tǒng)的、概括的。這些規(guī)定大多是原則性的,僅僅是規(guī)定了應(yīng)當(dāng)增加公眾參與的機(jī)制,沒有明確公眾參與食品安全的監(jiān)管機(jī)制所具體遵循的程序以及享有的權(quán)利。缺乏制度保障的公眾參與,不可能具體落實(shí)到各地的實(shí)踐當(dāng)中,缺乏具體的操作流程,不可能調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性,最終公眾參與機(jī)制僅僅是停留在法律條文當(dāng)中,也只是流于形式。
公眾參與主體大部分是食品的直接消費(fèi)者,當(dāng)食品安全問題發(fā)生時(shí),他們作為主要的公眾參與主體進(jìn)行維權(quán)活動(dòng)。而食品是生活的必須品,價(jià)格大多都在百元以下,生產(chǎn)者或者銷售者即使以幾倍或者十幾倍的價(jià)格進(jìn)行賠償,也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于消費(fèi)者其投訴或者訴訟所花費(fèi)的時(shí)間成本和金錢,這使得消費(fèi)者不得不放棄維權(quán)?!妒称钒踩ā返谝话偎氖藯l第二款中規(guī)定,銷售者明知不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍然銷售,生產(chǎn)者生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的,消費(fèi)者可以要求生產(chǎn)者或者銷售者賠償損失,并且賠償購買食品價(jià)款的十倍或者遭受損失三倍的賠償,懲罰金額不足一千元的按照一千元計(jì)算。我國民事訴訟的周期一般在三個(gè)月以上,從收集資料到起訴再到一審判決,消耗的時(shí)間、精力不僅是這十倍的價(jià)款或者三倍的損失能夠等價(jià)對(duì)比。
食品安全公眾參與機(jī)制的組織化規(guī)模小。公眾參與食品安全監(jiān)管主要是公眾購買到不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品,而向消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴或者向法院起訴的過程。目前就公眾個(gè)人主動(dòng)對(duì)食品安全的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行批評(píng)建議的行為少之又少。如杭州市市場監(jiān)督管理局公布的2014年食品抽查中,亨氏聯(lián)合有限公司生產(chǎn)的米粉中鉛含量嚴(yán)重超標(biāo),在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該公司對(duì)于消費(fèi)者的投訴大多是主動(dòng)和解、賠償,大部分受害者沒有這方面的維權(quán)意識(shí)。一些消費(fèi)者因不符合標(biāo)準(zhǔn)的食品而遭受損害,即使進(jìn)行了維權(quán)行動(dòng),但是面對(duì)這些資本雄厚,擁有更多信息的大型公司,個(gè)人維權(quán)過于分散、力量弱小,難以形成廣泛的社會(huì)影響和關(guān)注度。分散的公眾參與形式更多的導(dǎo)致食品安全的監(jiān)管機(jī)關(guān)與具有更大的社會(huì)影響的企業(yè)之間的利益博弈,食品監(jiān)管機(jī)關(guān)成為企業(yè)的代言人,導(dǎo)致公眾參與只能浮于表面③,損害公眾的利益,使得食品安全公眾參與機(jī)制的權(quán)利被架空,最終導(dǎo)致市場混亂,公共利益受損。
公眾參與大多是以個(gè)人的形式,使其相對(duì)于大型的企業(yè)、組織,存在著天然的弱勢。公眾參與的群體性組織形式主要是消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及其他自治組織,它們大多都是民間的、非盈利的、自愿的。這類組織是對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的全國性社會(huì)組織,而實(shí)踐中在面對(duì)重大的食品安全問題,很難看到消費(fèi)者協(xié)會(huì)進(jìn)行及時(shí)有效的問題預(yù)防和處理。消費(fèi)者協(xié)會(huì)作為一個(gè)民間組織,與大型企業(yè)相比,其力量稍顯薄弱。造成公眾參與的群體性組織全部失效的主要原因:其一,資金的來源主要依賴政府和社會(huì)組織,在其行動(dòng)上也往往依附于政府;其二,社會(huì)組織進(jìn)行公眾參與的過程經(jīng)常受到行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干涉,難以保障其獨(dú)立性和公正性。
食品安全公眾參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)的可能性低。設(shè)立食品安全公眾參與機(jī)制是為了保障公眾能夠更好地參與到食品安全監(jiān)管機(jī)制中,能夠?yàn)檎谋O(jiān)管提供良好的途徑,減少政府在監(jiān)管中的巨大開支,提升食品安全的標(biāo)準(zhǔn),使得廣大消費(fèi)者能夠安心的購買食品。公眾參與食品監(jiān)管是一個(gè)動(dòng)態(tài)的參與過程,需要公眾去了解食品安全的相關(guān)信息,有良好的途徑去向有關(guān)部門提出建議、批評(píng)和舉報(bào),政府對(duì)于公眾的意見應(yīng)當(dāng)及時(shí)的反饋。
公開和參與構(gòu)成了現(xiàn)代民主的兩大要素。公開是參與的前提,沒有信息公開,就沒有公眾的知情權(quán),那么公眾參與也無從談起。然而在我國食品問題發(fā)生后,只能從政府網(wǎng)站上查到相關(guān)的產(chǎn)品召回信息,對(duì)于后續(xù)的處理仍舊沒有公開。而在政府的政務(wù)公開欄目中,更多的是相關(guān)的法律法規(guī),缺乏實(shí)際的內(nèi)容。而在實(shí)踐中,消費(fèi)者與企業(yè)之間的信息存在巨大差異,消費(fèi)者只能依靠個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)來判斷食品的安全,這使得公眾對(duì)食品安全的信任越來越少,參與的積極性和熱情受到打擊。公眾參與需要更加合理的便捷渠道,使得公眾的意見能夠快速傳達(dá)給政府機(jī)構(gòu)。在食品安全問題當(dāng)中,越早發(fā)現(xiàn)食品安全問題,則對(duì)于問題的解決、損失的減少有著重大影響。目前我國公眾參與的渠道大多以消費(fèi)者的投訴、起訴,消費(fèi)者協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)為主,但是周期長、見效慢,仍然是目前公眾參與表達(dá)意見的重要難點(diǎn)。同時(shí)對(duì)于公眾所提出的意見,政府機(jī)構(gòu)難以形成重視,造成了公眾意見的拖延。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)于公眾意見的答復(fù)期限沒有明確的規(guī)定,造成公眾意見及時(shí)反饋出現(xiàn)困難,許多問題也在拖延中無疾而終。
食品安全公眾參與機(jī)制的構(gòu)建路徑
完善食品安全公眾參與機(jī)制的規(guī)范化。構(gòu)建一個(gè)行之有效的食品安全公眾參與機(jī)制,其前提在于國家法律制度的保障。《食品安全法》第十二條:任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為,依法向有關(guān)部門了解食品安全信息,對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。從法律上確立了公眾參與機(jī)制的基礎(chǔ),但是并未明確規(guī)定公眾參與的具體程序和權(quán)利。首先應(yīng)明確公眾在參與過程中的具體權(quán)利。在市場經(jīng)濟(jì)中,面對(duì)紛繁復(fù)雜的食品安全問題,需要何時(shí)發(fā)揮公眾參與的作用,應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮及應(yīng)對(duì)一直存在的問題。以消費(fèi)者協(xié)會(huì)為例:在面對(duì)食品安全問題時(shí),消協(xié)主要以事后的調(diào)查為主,而食品安全的問題嚴(yán)重,則完全由國家的工商、衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),公眾參與在此階段缺乏可行性。由此公眾參與的具體權(quán)利應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確,與食品安全問題的事前預(yù)防和事后調(diào)查相結(jié)合。
確立公眾參與食品安全的機(jī)制,要求公眾能夠有良好的參與意識(shí),樹立正確的維權(quán)觀念,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)提高懲罰金額和賠償金額,加強(qiáng)食品安全的公益訴訟。食品安全問題的受害者主要是消費(fèi)者,而時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本和維權(quán)成功后獲得的賠償價(jià)額是大部分消費(fèi)者維權(quán)的主要考量因素。在我國雖然規(guī)定消費(fèi)者在受到食品安全問題的侵害后可以要求賠償金和懲罰金,但是其力度太小,更多的是彌補(bǔ)消費(fèi)者的損失,難以調(diào)動(dòng)公眾維權(quán)的積極性。同時(shí)對(duì)于食品安全的問題,公眾可以提出公益訴訟④,維護(hù)因食品問題受到損失的消費(fèi)者的權(quán)益。在此可以參考美國關(guān)于食品安全的公益訴訟,公眾可以在勝訴后獲得一定比例的懲罰金。
加強(qiáng)食品安全公眾參與機(jī)制的組織化。食品安全公眾參與機(jī)制的有效運(yùn)行,需要公眾組織與食品監(jiān)督管理機(jī)制的協(xié)同作用。在公眾參與過程中,個(gè)體占據(jù)大部分,但因其存在著天然的弱勢:個(gè)人的力量薄弱,信息量小,影響力較低。這使得在公眾參與的過程,個(gè)體的參與難以獲得成功,即使取得成果,其影響力較低,也達(dá)不到通過公眾參與對(duì)市場的監(jiān)管作用。而對(duì)于社會(huì)組織、行業(yè)組織來說,代表著一個(gè)行業(yè)、集體的利益,食品安全損害其利益時(shí)所產(chǎn)生的影響是個(gè)體不能相比的。
社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織能否有效的發(fā)揮公眾參與的作用,需要加強(qiáng)組織的行業(yè)自律性、公正性及獨(dú)立性建設(shè)。具體來說,一個(gè)組織發(fā)揮作用的首要前提是該組織有著明確的目標(biāo)和保障實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)的合理制度。目前我國進(jìn)行公眾參與的社會(huì)組織以政府的認(rèn)可為形成條件,在職能上從屬于政府的活動(dòng),缺乏了行業(yè)、組織本身的獨(dú)立性和公正性,更不用說通過社會(huì)團(tuán)體、組織對(duì)食品安全進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管。
為保障食品安全公眾參與機(jī)制的有效運(yùn)行,組織的獨(dú)立性建設(shè)尤為關(guān)鍵。首先,應(yīng)當(dāng)保證組織資金來源的獨(dú)立。如消費(fèi)者協(xié)會(huì)的活動(dòng)資金主要是通過政府劃撥。其次,政府應(yīng)當(dāng)尊重組織在公眾參與者中的地位,保證在進(jìn)行食品安全監(jiān)管時(shí)的平等。最后,政府應(yīng)當(dāng)下放一部分監(jiān)管權(quán)利。發(fā)揮組織和政府的協(xié)同作用,保證食品安全監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)行。
提高食品安全公眾參與機(jī)制的可操作性。拓展公眾的參與渠道是提高食品安全公眾參與機(jī)制可操作性的重要條件。目前,隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用,加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)上的交流,提高政府與公眾之間的互動(dòng),便于政府的監(jiān)管機(jī)制了解民意民情,輿論動(dòng)向,并針對(duì)情況做出對(duì)策。同時(shí)貫徹落實(shí)民眾的法律聽證權(quán)利,在建立法律法規(guī)的過程中,聽取各階層的聲音,鼓勵(lì)公眾的網(wǎng)絡(luò)參與,拓寬參與渠道,共同踐行公眾參與機(jī)制。
為了保障公眾參與的有效進(jìn)行,政府的信息公開是前提,公眾的參與是關(guān)鍵,政府的反饋是保障。一方面,應(yīng)當(dāng)完善政府的信息公開制度,公眾能夠獲取足夠有效的信息,是參與食品安全監(jiān)管機(jī)制的前提,離開了信息,公眾難以對(duì)復(fù)雜的食品問題做出準(zhǔn)確的判斷。在我國,信息的公開主要是通過各部門的分工公開,更容易造成信息的遺漏。建立一個(gè)協(xié)調(diào)完善的信息管理公開制度是確有必要的,由統(tǒng)一的部門對(duì)于政府公開的信息進(jìn)行整合公開,統(tǒng)一發(fā)布,同時(shí)注意食品安全網(wǎng)絡(luò)信息公開也是政府信息公開的重要組成部分。另一方面,建立及時(shí)有效的政府反饋機(jī)制。公眾對(duì)食品安全進(jìn)行參與,提出了意見,政府應(yīng)當(dāng)在平等的基礎(chǔ)上,及時(shí)進(jìn)行回饋,這反映了政府公眾利益的關(guān)心程度。建立完整的政府反饋制度,是政府執(zhí)政為民,服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。政府的反饋機(jī)制有效運(yùn)行,需要從立法的角度規(guī)定政府的反饋義務(wù),反饋的期限,反饋的評(píng)價(jià)機(jī)制,問題的追責(zé)機(jī)制,由此才能提高食品安全公眾參與實(shí)現(xiàn)的可能性。
結(jié)語
近年來,食品事故的頻發(fā)導(dǎo)致了公眾對(duì)食品安全問題的關(guān)注度日益提高,這凸顯了我國目前的食品安全監(jiān)管體制存在著較大漏洞,即缺乏公眾參與。為了保障食品安全監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)行,確有必要加強(qiáng)公眾參與,從而減少食品安全事故隱患,保障人民群眾的合法權(quán)益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
(作者單位:中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院)
【注釋】
①齊萌:“從威權(quán)管制到合作治理:我國食品安全監(jiān)管機(jī)制之轉(zhuǎn)變”,《河北法學(xué)》,2013年第3期,第52頁。
②高秦偉:“私人主體與食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定基于合作規(guī)制的法理”,《中外法學(xué)》,2012年第4期,第723頁。
③吳元元:“食品安全信用檔案制度之構(gòu)建—從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度切入”,《法商研究》,2013年第7期,第13頁。
④戚建剛:“食品安全風(fēng)險(xiǎn)屬性的雙重性及對(duì)監(jiān)管法制改革之寓意”,《中外法學(xué)》,2014年第5期,第50~53頁。
責(zé)編 /張蕾 徐娟(實(shí)習(xí))